• 注册
    • 查看作者
    • 国有企业采购管控:问题与对策

        摘    要:

        随着国有企业深化体制改革的不断推进,国有企业采购管控从粗放式逐步向集约化转变,但受限于各种原因,部分国有企业仍存在采购管控水平无法满足企业经营管理需要的问题。通过完善企业采购管理制度、规范采购过程、推进集中采购、建设采购信息系统和运用大数据监督等措施,可有效建立集中、高效、透明的采购管控体系,促进国有企业采购工作的顺利开展。

        随着国有企业深化体制改革的不断推进,国有企业采购管控从粗放式逐步向集约化转变。近年来,国资委持续推动国有企业实行集中采购、组织采购管理对标、开展专题培训指导,有力促进了企业降本增效、阳光运行、规范运作,采购对企业盈利能力提升和核心竞争力形成的作用日益凸显,通过采购过程管控降低采购成本已经成为企业重要的利润源泉。根据国资委2019年12月公布的测算数据,国有企业采购成本每降低1%,利润总额可相应提高7.2%左右,因此采购工作不仅是国有企业确保工作正常开展的必备环节,更是提高国有企业经营业绩的有效路径。

        随着近年巡视、审计力度的加强,部分国有企业采购过程中仍存在采购制度不完善、采购过程不规范、内部制约机制缺失、集中采购率低、采购手段落后等问题。国有企业采购管控体系高质量建设对全面加强合规管理,提升经营管理水平,打造法治国企具有重要意义。本文从构建国有企业采购管控体系高质量建设的角度出发,对国有企业采购存在的问题进行分析,提出加强国有企业采购管控的应对措施。

        一、国有企业采购存在的问题

        (一)采购制度不完善,违规问题时有发生

        目前国有企业实施的工程建设项目一般遵循我国《招标投标法》的相关规定,但对于未纳入法定必须招标范围,企业生产经营过程中涉及的大量货物、服务采购,国家没有相应的法规规定。国有企业制定的采购管理制度大多沿用我国《政府采购法》中的询价、竞争性谈判和单一来源采购等采购方式,但在具体操作流程上因各企业实际情况与《政府采购法》存在诸多不一致的地方,并且部分采购流程不够细化,不仅为国有企业的采购管理带来了很大的挑战,也成为采购管理业务人员不规范操作的主要原因。

        现阶段,国有企业采购工作成为上级部门巡视、检查、审计、督查的重点,也是问题频出的重灾区,尤其是应使用招标方式而未使用招标方式、应公开招标而未公开招标等重大违规问题更是屡禁不止,亟须完善采购管理制度,从根本上降低采购问题的发生频率。

        (二)采购过程不规范,供应商管理不到位

        国有企业在采购过程中,在投标人资格条件设定、评标条件设定、评审过程中时常存在不规范行为,影响采购活动的公平性和竞争性。尤其是在投标人资格门槛设定环节,由于设定较高的资格门槛导致真正参与投标环节的企业较少,原本公开的采购活动只有某些特定企业参与,导致采购活动失去竞争意义,采购过程的不规范行为给采购活动的公平性造成严重影响。

        此外,国有企业在采购管理过程中,往往对供应商的准入、绩效评估工作重视不够,导致供应商的准入规则、绩效评估指标不够健全,供应商管理不到位,而供应商管理水平的高低直接影响采购结果的质量。

        (三)采购权力较集中,内部制约机制缺失

        在具体采购过程中,国有企业的采购承办部门一般既是采购规则的制定者,又是采购过程的实施者,这种既是裁判员,又是运动员的身份,导致采购权力过于集中,在面对供应商围猎时,容易滋生腐败问题。从历年中央巡视组反馈国有企业问题来看,很多企业存在工程建设、物资采购管理不规范,执行招标采购制度不严格等问题,部分企业还存在领导干预招标采购,工作人员收受供应商贿赂等严重腐败问题。由于采购涉及利益较大,部分投标人为了中标,采用非法手段、不正规途径谋取中标的情况时常出现,围标串标、弄虚作假情况时有发生,国有企业采购从业人员面临较大的廉政风险。

        虽然部分国有企业通过设立采购专业部门实施采购,与采购需求部门进行隔离,但由于企业内部制约机制的缺失,外加采购项目涉及较强的专业性,采购过程中的核心技术要求,如投标人资格条件设定、技术需求确定、评标条款等一般仍由采购需求部门确定,并未从根本上改变采购需求部门的采购权力过于集中的问题。

        (四)集中采购率较低,规模优势发挥不足

        集中采购是指将一段时期内、一定地域内的不同需求主体同类型工程、服务、货物需求,进行整合归并后进行的采购。集中采购具有发挥规模优势、规范采购行为、降低采购成本、推进采购标准化和提高采购标的质量等优点。但由于涉及采购组织形式和采购权力的重新分配,受各种利益牵制,导致国有企业内部存在认识不到位、执行效率低、集中采购率低等问题。部分国有企业实施集中采购实际只是形式集中,仍是传统的分散采购,没有发挥集中采购的规模优势。

        集中采购工作的顺利开展,需要企业制定详细的集中采购目录,成立或明确采购责任部门,制定统一的采购标准和流程,同时还要划分采购实施部门和采购需求部门的管理责任,避免相互推诿。正是基于上述工作未能有效开展,导致国有企业集中采购率较低,规模优势发挥不足。

        (五)采购手段较落后,电子采购程度较低

        随着国家《电子招标投标管理办法》的颁布实施,在政府主管部门的积极推动下,各地公共资源交易中心全面推进全流程电子采购。同时国有企业也逐步开始建设电子采购交易平台,有些还对办公用品、生活用品、工业易耗品等开展电商采购。根据中国招标投标公共服务平台公布的数据,大部分中央企业已建立专属的电子采购交易平台开展电子采购,而地方国有企业相对较少。

        部分建立电子采购交易平台的中央企业,由于习惯了传统的线下采购方式,在实施项目采购时,有的只将招标公告发布、招标文件获取环节移到线上,而核心的专家抽取、开评标环节仍采用线下模式进行,没有实现真正意义上的全流程电子化采购。对于非招标项目,由于采购流程规定不详细,且采购量大,采购周期短等原因,大部分企业仍习惯采用线下采购方式进行,导致国有企业整体采购手段较为落后,电子采购程度较低。

        二、国有企业采购管控应对措施

        2015年8月24日,中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,意见要求国有企业要建立符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营机制。国有企业采购具有实施项目多、资金规模大、影响面广等特点,如何在公平公正的前提下将该资源进行最优化配置是非常必要且具有战略意义的问题。针对国有企业采购过程中存在的问题,笔者就如何加强国有企业采购管控高质量建设提出如下应对措施:

        (一)明确企业采购遵循规则,适应采购发展趋势

        目前国有企业采购遵循的法律依据主要为《招标投标法》,其主要针对工程建设项目中的勘察、设计、施工、监理等,且只包括公开招标和邀请招标两种采购方式。对于企业生产经营过程中涉及的大量物资、服务采购,虽然不受《政府采购法》约束,但国有企业采购制度经常引用《政府采购法》的相关采购方式,且引用的采购方式名称和采购流程五花八门,缺乏统一的标准。虽然中国招标投标协会和中国物流与采购联合会分别制定了《非招标方式采购代理服务规范》《国有企业采购操作规范》,但均属团体标准,对于国有企业并无强制性使用要求。此外,上述三个法规或规范对非招标采购方式的名称、适用范围和操作流程均不一致,如询价采购,从名称、报价方式到定标原则均不相同,导致国有企业制定采购管理制度时缺乏依据。根本上的原因为国家层面缺乏统一的国有企业采购制度,导致国有企业采购遵循规则模糊不清。

        2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议审议并通过了《深化政府采购制度改革方案》,方案明确了政府采购后续改革方向,虽然现行《政府采购法》不约束国有企业采购行为,但随着中国政府加入WTO《政府采购协议》进程的加快,国有企业采购有望纳入政府采购范畴。所以国有企业采购制度从未来的发展趋势来看,应遵循《政府采购法》确定的采购规则,在此基础上制定适用本企业实际的采购管理制度。

        (二)完善企业采购管理制度,规范采购过程行为

        国有企业应进一步完善企业采购管理制度,对采购业务流程进行重新梳理,建立健全采购管理办法和实施细则,建立集中、高效、透明的采购管控体系。在采购管理制度完善过程中,首先要梳理管理框架,建立责任明晰的工作格局;其次要划清工作界面,对法定必须招标和非法定必须招标两类项目,制定清晰的采购方式选择和采购实施工作流程;再者是实行分置采购权力,制定合理的内部制约机制,将采购需求部门和采购实施部门进行刚性隔离,避免采购需求部门既当运动员,又当裁判员。

        完善的企业采购管理制度应包括采购职责、采购方式选择、采购审批流程、采购过程管理、供应商管理、采购监督、合同签订管理等内容,并配套制定适合本企业业务特点的标准化文本,包括投标人资格条件、评标办法、合同文本等,进一步提高采购效率,规范采购行为,降低人为因素影响。同时加强对供应商的全生命周期管理,注重优质供应商的培育和管理,打造利益共同体的合作机制,确保企业采购质量。

        (三)构建采购过程监督体系,强化采购风险防控

        采购工作具有涉及参与主体多、专业性强等特点,其监督工作是企业采购管理的重点和难点。同时采购工作又是腐败的高发区,这就要求采购监督工作应进一步前置,构建覆盖采购全过程的监督体系。在监督过程中,应着重对采购预算、采购计划、采购方式选择、邀请对象选择、投标人资格条件设置、评标条款设置、开标程序、评标专家确定、评标过程等关键环节进行监督,并充分利用采购信息系统的优势,综合运用互联网、大数据技术,对采购过程数据进行分析,采购过程异常进行预警和风险提示,构建有效的风险防控机制。

        强化招标采购风险防控对于提高国有资金使用效益、加强采购管理水平,构建反腐倡廉机制等方面具有重要意义。国有企业在采购过程中应积极开展采购监督风险识别工作,提前制定风险防范措施,切实提高风险防控能力。

        (四)全面推进企业集中采购,发挥采购规模优势

        国资委自推进集中采购管理提升工作以来,集中采购在企业盈利能力提升和核心竞争力形成方面发挥了重要作用。国有企业应充分认识到开展集中采购是降本增效的有效举措,注重加强集中采购的统筹管理,结合自身企业特点,分层分步推进集中采购。集中采购可先从大宗、批量且标准化程度高的同类工程、货物和服务项目开始,再逐步扩大集中采购范围,同时按照企业整体利益最大化的原则建立集中采购奖惩机制,以确保集中采购工作的顺利开展,提高集中采购率。

        在集中采购具体推进过程中,对工程建设项目集中的企业,同类项目可进行打捆采购;对于生产运营为主的企业,针对其小额频繁采购的特点,可采用协议采购模式,一次采购满足多个项目采购需求。对于企业零星采购,在确定动态调价机制基础上,可采用协议采购或电子商城采购。通过以上举措,将有助于企业增加采购标的吸引力,发挥采购规模优势,提升采购话语权,降低企业采购成本。

        (五)推动采购信息系统建设,全面实现电子采购

        2016年9月,国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》,指出应大力发展电子化招标采购,促进招标采购与互联网深度融合。电子采购与传统线下采购相比,能极大提高采购效率,降低参与各方交易成本,规范采购行为。在采购信息系统建设过程中,考虑到电子采购交易平台建设周期较长、建设运营费用较高的实际情况,国有企业可结合自身业务规模和业务特点进行选择。采购业务规模较大的企业可自行建设专属的采购交易系统,开展全流程电子化采购;采购业务规模较小的企业可建立采购信息管理系统,与市场化的第三方电子采购交易平台进行数据对接,管理流程内嵌于采购信息管理系统中,业务实施在第三方电子采购交易平台进行操作,以避免电子采购交易平台重复建设,节约企业投资和运营成本。

        国有企业在采购信息系统建设过程中,应将采购制度中的采购管控理念、采购管理要求、采购工作流程嵌入系统中,对采购计划、审批流程、时间节点等重点环节进行刚性控制,发挥信息化系统的优势,避免程序违规风险。

        三、结论和建议

        综上所述,现阶段我国国有企业采购过程中还存在许多问题,如采购制度不完善、采购过程不规范、采购权力过于集中、集中采购率较低、采购手段落后等,国有企业采购管控的不到位将对企业采购活动的公平性、公正性和规范性造成不良影响,也给企业生产经营带来隐患。

        构建高质量的国有企业采购管控体系,应结合国有企业采购发展趋势,明确国有企业采购遵循的规则,加快完善企业采购管理制度,规范采购过程行为,全面推进集中采购,建设采购信息系统,运用大数据监督手段,构建采购全过程监督体系,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的采购氛围,切实提高国有企业采购管理水平,促进国有企业采购工作的顺利开展。

        习近平总书记在国有企业改革座谈会上提出“推动国有企业深化改革,提高经营管理水平,加强国有资产监管,坚定不移地把国有企业做强做优做大”的要求,国有企业采购管控体系高质量建设将助力国有企业规范企业采购行为,降低企业采购成本,提高企业采购质量,并在提升国有资金使用效益,防止国有资产损失,强化廉洁从业等方面发挥重要作用。

    • 0
    • 0
    • 0
    • 31
    • 请登录之后再进行评论

      登录
    • 做任务
    • 实时动态
    • 偏好设置
    • 返回顶部
    • 单栏布局 侧栏位置: