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    • 基于审计视角下招投标改革方向研究

        摘    要:

        近年来,招投标审计作为审计关注的重点,逐步实现了审计全覆盖。虽然应招未招情况逐渐减少,但招投标领域仍然为腐败的高发区。如何规避招投标过程中的暗箱操作,减少腐败事件的发生,成为审计工作亟待解决的课题之一。本文从审计角度对招投标政策的改革方向进行研究,旨在减少招投标过程中的人为干扰,最终实现招投标过程的公平、公开、公正。

        党的十八大以来,党中央查处的各类腐败人员案例中,大多数会涉及领导干部插手、干预工程项目建设的情况,而插手项目的主要对象就是工程项目的招投标。领导干部能够插手或干预工程项目的招投标,其最主要的原因是工程项目招投标制度在实施过程中本身还存在很多不足和漏洞。本文从完善招投标法律法规执行细节,遏制招投标过程中存在的暗箱操作,减少外界干预等几个方面入手,分析防止腐败案件发生的有效途径。

        一、制度改革不断完善

        2019年3月18日国务院令第709号对《招标投标法实施条例》进行了修订,对招投标的实施细则进行进一步的明确和细化。特别是针对投标人之间的相互串通、招标人和投标人之间的相互串通情形以及弄虚作假骗取中标等情形做了进一步明确。这些措施使评标过程中评标委员会对于串通投标的认定有了法律法规依据,对进一步遏制串通投标行为起到了很大的作用。同时,该条例鼓励利用信息网络进行电子化招标投标,明确了未来的发展趋势和方向。

        2019年12月19日住房和城乡建设部发布了《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》,进一步明确了招标活动的主体责任,招标人作为招标投标活动的主体,应当对整个招标投标活动过程负责。同时提出推进评定标分离方法,为下一步招投标的改革提供了思路和方向。加强评标专家的监管,建立专家的考核和退出机制,从整个招标过程的关键因素入手,为后续的招投标法律的修订提供了试点及思路。

        2019年12月3日,国家发展改革委发布《关于〈中华人民共和国招标投标法(修订草案公开征求意见稿)〉公开征求意见的公告》,将目前《招标投标法》实施以来反映突出的排斥潜在投标人、围标串标、低质低价中标、评标质量不高、随意废标等问题作为此次修订的主要方向,从制度化层面实现解决方案,破解招标投标领域存在的顽疾。

        二、招投标实施过程中的问题

        本次《招标投标法》修订是从制度层面的进一步规范,但在操作层面上仍存在着无法规避的问题。如何有效规范实施过程中的具体流程操作,是各级政府在制定相关条例及办法时亟须考虑的问题,主要涉及以下三个方面:

        1. 招标人权力扩大的利与弊

        《招标投标法》(修订草案公开征求意见稿)中,确定招标人对招标过程和招标结果承担主体责任,集中体现了招标人在招标过程中所起到的作用。在招投标过程中最为关键的定标环节,该草案明确招标人应当根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人,按照招标文件规定的定标方法,结合对中标候选人合同履行能力和方向进行复核的情况,确定中标人。因此,招标人在整个的招投标过程中起到了决定性作用。

        在审计过程中发现,招标人在确定中标人时,为避免审计风险,往往按照评标委员会推荐的中标候选人排序进行确定,未体现出中标人在定标过程中的主体责任和作用,导致目前低质低价中标现象的出现。因此,对招标人进行主体责任的界定,在一定范围内由招标人自主确定中标人,加大了招标人的责任,同时也赋予招标人一定的权利,有利于破解低质低价中标的现象。

        在个别项目审计时发现,项目的开工时间及过程资料显示,项目在进行招投标之前,已由中标人开始实施。但审查招标过程资料中,各项手续齐全,招标过程的合规性、招标结果的“精准性”不得不让审计感到惊叹!如果不将项目过程资料连同招标资料进行对比分析,仅从项目的招投标过程进行审查很难发现项目招标的问题。招标人同投标人之间的联合串通围标的隐蔽性更大,问题更不易于审计发现。

        招标人定标权的扩大,同时也会产生部分招标人通过召开会议决策等表面合法的手段来掩盖非法招标的过程,导致整个违法招标过程的审查更加困难的情况。因此在《招标投标法》进行修订的过程中,对于招标人权力应进行界定。同时,配套出台相应的条例及办法,进一步细化招标人在一定范围内如何自主确定中标人的实施细则,才能真正实现招标人用好定标权。

        2. 招标代理公司的独立执业

        在招投标活动的实施过程中,招标人为了工作便利,将招标工作委托相应的招标代理公司实施。招标代理公司作为第三方服务机构,存在着为了能够从招标人处获得后续项目的招标代理工作,在招标的过程中配合招标人“打擦边球”,甚至铤而走险的不合法工作的情况。招标代理机构本应作为招标人实施招标过程的政策咨询及合法合规性把关服务机构,但部分单位却违背执业原则,甚至成了招标人掩盖非法招标的操作单位。《招标投标法》的修订建议将招标代理单位执行过程的独立性予以考虑,招标代理单位既要服务好招标人的招标项目,同时也要作为《招标投标法》贯彻执行的独立单位。

        3. 评标专家的管理

        评标专家作为评标委员会的成员,对整个招标项目的投标文件进行审核和评定,最终推荐中标候选人的排序。评标专家在进行评估活动的过程中,按照招标文件规定的评标方法,应该独立进行评审。但在实际评标过程中,常因评标内容较多,为尽快完成评标活动,专家之间相互分工,每位评标专家只对每一个投标单位的某部分或评标赋分的某几项进行审核,其他部分按照其他专家核查的结果进行相应的调整打分,最终汇总得出项目评分。评标专家组的不规范评标,易扩大个人评标差异造成的影响,进一步导致整个评标过程的不公平。部分专家为了能够获得额外的灰色收入,违反职业道德,根据招标人代表及招标代理公司的意图进行评审,直接导致了招标过程的不公平。

        如何保证评标专家的独立评审是本次《招标投标法》修订过程中必须考虑的核心问题,只有确保了专家评审的独立性,才能从根本上保证整个招标投标活动的公平性。

        三、制度改革如何规范

        《招标投标法》的修订是为了进一步规范市场招投标行为,确保招投标活动的公平。制度的改革可以从以下几个方面进一步加以完善。

        1. 全面推行电子招投标

        在网络信息化发展的今天,应全面实现招投标活动的信息化改革,对招标过程实施全程的信息化监管,所有过程及数据痕迹可查,才能从根本上改变招投标活动的人为干扰。同时,推行评标专家的远程可视化评标,实行“高考阅卷”式的评审办法,有效减少投标过程的人为因素。

        2. 加快配套条例及办法的制定

        《招标投标法》在修订的过程中,同步配套相应的具有可操作性的条例及办法,对招标投标过程的具体行为及步骤进行进一步的明确,使招投标活动更具有可操作性。条例及办法的制定应更加关注在招投标法实施过程中的细节,做到招投标活动的规范化操作,才能真正地堵住招投标的各项漏洞。

        3. 进一步规范评标专家的管理

        针对评标专家的管理,应在建立考核的基础上,切断评标专家同招投标活动各方的非法经济利益联系。在实现远程可视化评标后,可以组建全国性的评标专家库,招标项目的评标可从全国评标专家库中随机抽取,进一步减少评标专家的外部干扰。同时,为了确保评标专家的评标结果更加客观,从项目的实际需要出发,对各投标单位的投标文件内容数量和质量做进一步的要求,以减轻评标专家的工作强度,确保评标专家能够在有限的时间内做出最客观的评价。

        4. 优化评标办法

        在扩大招标人权力的同时,招标人在进行定标时,应做好招标文件规定的中标候选人的调研工作,应对目前的综合打分法等评标办法进行优化,在采用综合评标法时,不得允许采用打分的方法确定并推荐中标候选人。采用打分法确定排序给招标人确定中标人参考,会使招标的定标过程重蹈覆辙,低质低价的问题仍然无法解决。

        5. 改革工程量清单招标组价依据

        工程量清单模式招标实施以来,各投标单位在进行投标报价的过程中仍然采用政府相关部门发布的消耗量定额或估价表进行工程量清单的组价,仍然没有跳出定额管理的思维。在工程量清单模式招标时,应禁止投标单位采用政府相关部门发布的消耗量定额及估价表进行组价,企业应当建立起各自的工程消耗量定额及估价表,从根本上推动工程量清单模式的发展要求,从而有效地遏制各投标单位之间串通投标的可能。在大数据查重的基础上,为核查投标人之间的串通投标行为提供技术支持。

        四、招投标发展方向和目标

        在信息化、网络化高度发达的时代,招投标活动应快速向信息化迈进,减少人为的可操作过程及干扰,使招投标活动更加公平和公正。同时,在大数据时代可采取“论文查重”的方式,对各投标单位的投标文件进行电子化大数据分析,有效遏制投标单位之间的串通投标行为。建立可视化的评标系统,实现全国范围内的专家共享,从程序及操作的各个方面来完善招投标过程,就能有效遏制招投标领域的腐败事件发生。

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