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    • 政府采购绩效评价体系构建

        摘    要:

        随着政府采购制度改革的深化,政府采购制度向绩效导向型转变已成为学界共识。电力招标采购网本文结合实践对政府采购绩效评价的意义、评价体系的构建作初步研究,并对存在的问题提出对策,旨在探讨建立健全政府采购绩效评价机制,进一步提升政府采购效率。

        一、政府采购绩效评价的必要性

        (一)政府采购制度功能定位由程序控制型向绩效型转变

        政府采购制度设计的初衷重点是为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设。因此更多强调的是执行过程程序合法合规,而忽略了事实上是否有效率地实现了政府采购的政策功能目的。随着经济社会的发展,现阶段追求采购过程的合规性只能是最基本的要求,更多的是追求采购对象的物有所值,以实现其调控经济发展、政策功能的目的,政府采购制度设计也应由程序控制型向绩效型转变。

        (二)政府采购绩效评价是新时期国家发展的战略需要

        国际方面,加强绩效管理,通过绩效评价扩大对外开放市场,进行政府采购绩效评价是我国加入《政府采购协定》(GPA)的迫切需要。国内方面,党的十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,要加快完善社会主义市场经济体制,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。而政府采购支出作为财政支出中的重要组成部分,政府预算绩效管理很大程度需要通过政府采购绩效评价来实现。随着“放管服”改革不断深入和政府采购规模的不断扩大以及采购审批权限的不断简化,采购人主体地位更加凸显。通过对绩效评价的结果运用,能够有效提升政府采购运行效率和采购绩效,更好地实现“物有所值”的目标,从而更好地发挥政府采购效应,服务国家社会经济发展大局。

        (三)政府采购绩效评价不能满足当前需要

        与我国高速发展的政府采购态势相比,现有规范不能满足实际需要,现阶段缺乏专门针对政府采购的绩效评价规范,对政府采购的绩效评价研究仍处于探索和起步阶段。

        二、政府采购绩效评价的特点

        政府采购绩效管理是全方位多功能的采购绩效管理。不仅是完成采购的功能,更是承载着政府宏观调控的工具。一方面政府采购绩效管理以提高财政资金使用效率为前提;另一方面,其在促进小微企业、民族企业发展,鼓励自主创新、支持高新技术发展,增加就业、保护环境、维护社会公共利益等方面发挥着重要的宏观调控功能。此外,还发挥着协调经济发展与环境保护、区域发展与产业发展、规范政府行为与促进廉政建设、规范市场体系建设等多方面的作用。所以政府采购实现“物有所值”的目标,不仅是单方面的资金价值,而是各方面综合功能的实现。

        所谓的政府采购全面绩效评价,是对已完成的采购过程、采购结果进行效率分析,其中经济效益评价是基础,但需兼顾社会效益等其他综合效益,包括政府采购预算的绩效评估、采购代理机构的绩效管理、采购人实施采购的绩效评价、采购结果的绩效评价以及采购政策的绩效评价等。笔者在实践中发现,现阶段大多数地区的政府采购绩效评价往往局限在节资率等单一指标上,往往使采购结果不尽如人意,如采购质量问题层出不穷、采购效率低、采购结果性价比低、后续服务缺乏跟踪问效、采购过程围标串标等。政府采购绩效不是一般经济学意义上的绩效,而是包含经济、社会等各方面综合因素的社会学意义上的绩效,我们在评价时要兼顾政府采购的经济性、效率性和有效性三方面的绩效评价,定量和定性分析相结合,达到既节约财政资金,又充分发挥其政策功能的目标,实施全面绩效评价。

        三、政府采购绩效评价指标体系构建

        (一)绩效评价指标设定

        绩效指标的设定需遵循SMART原则,即具体的(specifi c)、可衡量的(measurable)、可实现的(achievable)、相关的(relevant)和具有时效性的(Time-based)。本文以《政府采购法》及《财政支出绩效评价管理暂行办法》作为政府采购绩效评价的参考,将政府采购绩效评价划分为投入产出、经济效益、社会效益、发展性及规范性监管五类一级指标层次进行分析,得出如下评价指标体系模型构架。

        (二)指标解释

        1.投入产出指标

        (1)人员经费比重。即包括采购代理机构人员经费、专家评审费用等在内的采购相关人员经费占政府采购成交金额的比重。以此指标来衡量采购成本。

        (2)采购规模。即采购总金额在地区财政支出以及地区生产总值中所占的比重。以此指标来衡量政府采购规模对地方财政及经济运行的影响。

        (3)采购周期。即采购项目从申请报批到执行采购流程,再到合同签订履约验收全过程所耗费的时间。以此指标来衡量政府采购的时效性。

        2.经济效益指标

        (1)预算编制的科学合理性。该指标反映了采购人是否根据实际情况详尽地调查了解市场,编制科学合理的预算,充分做好采购事前管理。如果预算编制不规范,与实际需求严重不符,很可能造成废标或资金浪费等情况发生,大大影响了政府采购效率。

        (2)采购方式选择的合理性。政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、竞争性磋商、单一来源等六种采购方式,合理选择采购方式可以节约时间、人员及经费成本,有效避免资源的浪费,提升采购效率。

        (3)预算资金节约率。即采购项目最终中标(成交)金额占预算资金的比重。该指标反应了政府采购在节约财政资金方面的作用。

        (4)废标率。即废标项目数占采购项目总数的比重。实践中,出现废标往往说明政府采购当事人准备工作不充分,在某些环节出了问题,既浪费采购资源,增加采购成本,降低采购效率,也损害了采购当事人各方的利益。

        3.社会效益指标

        该指标反映政府采购在政策支持方面发挥的作用。

        (1)扶持中小企业。即政府采购项目中小企业合同金额占所有政府采购合同金额的比重。

        (2)扶持特色产业和民族产业。即特色产业和民族产业合同金额占所有政府采购合同金额的比重。

        (3)鼓励支持企业自主创新。自主创新产品采购占所有政府采购合同金额的比重。

        (4)优先购买节能环保产品。节能、环保产品占所有政府采购合同金额的比重。

        4.发展性指标

        该指标主要是根据政府采购业务是否得到认可及其认可程度而设。以采购当事人各方满意度调查作衡量。

        (1)采购人满意度。包括采购人对采购产品及售后服务的满意度、对评标专家的满意度、对代理机构的满意度。

        (2)社会公众满意度。反映社会相关利益群体对政府采购总体的评价,即政府采购项目的社会影响。

        (3)供应商满意度。即供应商对政府采购项目全过程的满意度评价。

        (4)采购从业人员能力。该指标通过对采购单位及采购代理机构工作人员的基本情况进行调查统计,衡量采购从业人员的综合素质能力。具体包括采购人员学历、岗位工作经验年限、专业职称、业务培训时长等多方面因素综合衡量。

        5.规范性监管指标

        (1)采购信息发布的规范性。包括信息发布是否及时、公开,发布内容是否完整规范。

        (2)采购文件编制的规范性。包括采购文件内容准确性、规范性、公正性及合理性。

        (3)采购过程的规范性。包括开标、评标、定标、合同履行等全流程的合法合规性。

        (4)采购的公平性。以质疑投诉率及有效投诉率、违法违规案件涉案次数等来衡量政府采购反腐倡廉、公平公正的目标实现情况。

        此外,需要注意的是,不同项目的采购方式、采购类别不同,其采购过程的规范性以及采购结果的有效性衡量必然也有所差异,因此采购绩效评价标准、方法和指标的选取应该根据具体项目特点分类设计。

        三、提升政府采购绩效的途径

        (一)加强源头制度建设

        当前《政府采购法》未对绩效管理进行统一规范和指导,各地、各部门开展政府采购绩效评价的内容、标准、方法五花八门,具有较大随意性,不利于对不同地区、部门的对比分析。在制度建设过程中可参考发达国家的经验,如美国设立了独立的政府采购绩效评价机构,并引入民间第三方评价主体,由其独立开展政府采购绩效评价,并将结果定期向社会公众进行报告,评价结果可信度较高。因此随着政府采购制度改革的不断进行,当务之急是建立健全公正透明、科学规范、可实施性强的政府采购绩效评价相关制度,进而激励政府采购绩效提升。

        (二)推进采购人主体责任履行

        随着政府采购“放管服”改革大力进行,采购人的自主权限不断扩大、主体责任不断凸显,对采购人也有更高的要求。切实履行好采购人的主体责任,加强本单位内控建设显得尤为重要。采购人在预算编制、采购需求管理、合同签订、履约验收等各环节均需强化内部控制建设,理清各环节风险点,明确内部采购申报、审批、执行、监督等各环节职能职责,进而有效防控采购风险,提升采购效率。

        (三)加强采购专业人员队伍建设

        长期以来,缺乏政府采购专业人才资质认定与考核机制,从业人员从业时间短、人均工作量大、对从业人员的培训投入力度弱等都制约采购效率提升。亟需加强人员培训,提升专业水平,着力打造一批高素质、阳光采购队伍。

        (四)健全完善供应商信用评级制度

        供应商的整体水平的高低事关政府采购绩效高低。通过信用评级制度的建设完善,对诚信供应商履约形成有效激励,降低采购过程中的谈判成本、履约成本,可直接促进政府采购效率提升。

        (五)有效利用信息化助推政府采购运行效率和服务水平提升

        以实行网上电子商场采购为例,各方当事人全程以背对背模式采购,不仅有效降低采购过程中人力、财力、物力成本,而且大大减少了寻租机会,促进高效、阳光采购。通过大力推进政府采购信息化建设,减少采购过程的中间环节,可以有效降低采购成本,提升采购效益。

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