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    • 关于建立健全远程分散评标管理机制的研究

        近年来,伴随着相关政策的相继出台和信息技术的飞速发展,招标投标电子化得到了积极推广应用,进程不断提档加速。截至2019年底,全国各地有形交易市场已基本实现了招标投标全流程电子化。同时,在国家“网络强国”战略的大力推动下,“互联网+”招标采购在实践中也得到了长足的发展,进而促进了招标采购在电子化的基础上开始迈向智能化。

        2020年新年伊始,新冠肺炎疫情开始肆虐我国。为了有效防控疫情,全国上下对于聚集性活动采取超强控制措施,严格限制组织聚集性活动,这给招标投标活动的正常开展带来了重大的影响和冲击。2月8日,国家发展改革委办公厅印发《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》,提出加快推进招投标全流程电子化,尽快在各行业领域全面推广电子招投标,并提倡全面推行在线投标、开标,积极推广电子评标和远程异地评标,同时明确“可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”。笔者认为,远程分散评标的组织模式将是电子化招标评标工作未来的发展方向,有利于进一步提高评标工作组织模式的实践灵活性和应急处理能力。

        一、远程分散评标的提出及优势分析

        (一)远程分散评标的概念

        远程分散评标是指招标投标交易活动在全流程电子化的基础上,通过远程视频见面方式,在可实现远程监控的技术保障前提下,能够实现投标人、招标代理机构、招标人代表、监督人和评标专家等参与主体身处自主配置的独立环境远程分散参与招标投标活动,共同完成评标工作的创新组织模式。

        远程分散评标与远程异地评标在内涵上很相近,但在组织模式上差异较大。远程异地评标局限于评标的场所由各地方的交易中心建设和提供,在组织形式上仍是僵化的场所限定式的评标模式。而远程分散评标属于远程异地评标的特殊形式,它最大程度地打破了评标工作的空间限制,只要能够满足监督要求,评标场所可以由评标主体自主配置环境条件而非必须是传统的有形交易场所提供的场所设施,组织形式也由传统的集中式、场所限定式转变为有条件的分散式。

        (二)远程分散评标的优势分析

        远程分散评标是远程异地评标更为特殊的组织形式,相对于远程异地评标,其优势更显著,实用性也更强。

        1. 组织形式更灵活,实用性更强

        相比传统远程异地评标,远程分散评标组织形式更为灵活,打破了传统方式依赖固定评标场所硬件设施的制约和束缚,只要评标专家具备评标工作所需的基本配置设施,就可以响应评标,这也为即时评标即时抽取专家提供了有利条件。这一组织形式能够在更大程度上获得专家的响应和支持,满足招标投标活动的多样性和差异化需求,并能有效破解“熟面孔”、“老关系”和“常委化”等常见评标问题,具有更强的实用性。

        2. 去人工化效果明显,技术协同效应显著

        远程分散评标充分利用信息技术和互联网功能为招标投标活动服务,彻底打破了招标投标活动的空间障碍,能够实现足不出户、互不见面就完成招标投标活动,极大节约了传统招标组织形式所产生的交通成本、差旅成本和办公成本等。同时,通过信息技术应用和互联网功能发挥,能够较大程度地实现评标工作的去人工化,进一步提高工作效率和便捷程度。

        3. 割断对政府的依赖,有利于更好发挥社会力量

        远程分散评标可以通过必要的技术和管理手段实现满足法律要求的评标条件社会化提供,能够在评标工作的组织上充分发挥社会力量,割断传统招标组织形式对政府有形交易市场的依赖,有利于进一步释放政府压力。

        二、远程分散评标的必要性及可行性分析

        (一)远程分散评标的必要性分析

        1. 为非法操纵评标设置藩篱

        随着招标投标实践的发展,非法操纵评标的行为隐蔽性和手段愈发高明,制约和控制难度越来越大。与传统的评标组织形式相比,远程分散评标在最大程度上打破了评标工作的空间障碍,具有共享异地专家资源、减少专家信息集中、预防人情腐败、降低评标成本、方便有效监督管理等诸多优点。其在实践中的灵活性能够在专家抽取时间、专家地域、专家响应等方面增强操作的随机性,这无疑为提前获取评标专家信息的操纵评标行为设置了一道难以逾越的藩篱,有利于保障评标结果的合理性和公平性。

        2. 有利于最大程度整合和利用社会资源

        经过多年的发展,我国国内的评标专家数量较多、规模较大,管理也日趋完善,但仍存在着严重的专业结构和地域分布失衡问题。在专业结构方面,以浙江省为例,浙江省综合评标专家库中有近2万名专家,但从其专业分布来看,主要集中在房建、市政、公路和水利水电工程中的施工、设计、监理类专业;其他专业类别中,70%的专业专家人数少于100人,特别是航空、铁路工程、轨道交通类、材料设备类专家,供需矛盾尤为突出。在地域分布方面,评标专家多集中在一、二线城市,三线及以下城市专家资源匮乏,供需矛盾突出。

        从节约招标投标社会成本角度考虑,远程分散评标组织模式能够降低投标人的投标成本,打破专家资源的地域化约束,实现全社会专家的集约化利用和专家劳务成本的进一步压缩,并可通过提高评标工作的组织效率来降低招标代理机构的相关项目执行成本。

        3. 大幅提升评标工作的应急能力

        新冠肺炎疫情发生后,国内许多公共资源交易中心由于无法实现远程分散评标而使评标工作基本处于停摆状态。通过本次疫情,彰显出远程分散评标在应急方面的技术优势,而提升我国在应对评标工作突发事件时的应急能力,是国家有效应对突发事件并确保工程建设正常推进的必要举措。

        综上,远程分散评标能够打破传统僵化的集中或场所限定式组织模式,提高招标投标活动工作效率和应急能力,有效遏制招标投标活动中的不法行为,降低社会交易成本。当前,积极探索和尝试远程分散评标具有较强的必要性和紧迫性。

        (二)远程分散评标的可行性分析

        1. 远程分散评标的法律适应性分析

        《招标投标法》中对于开标所应具备的设施环境没有明确限制,对于评标环境则要求招标人应当采取必要的措施,保证评标在严格保密的情况下进行。受之前信息技术条件、硬件设施和互联网应用的发展水平不高等因素限制,实践中业界通常采用集中评标、集中监管的模式,并形成惯例影响至今。但从法律层面分析,法律对评标提出的唯一硬核要求是保密条件,即评标环境、评标人员不能受任何外界因素影响,对于评标的组织形式是集中评审还是分散评审没有做出实质性的限制和倡导。因此,远程分散评标只要能够符合保密要求,实现监管功能,法律适应性就不存在问题。

        2. 远程分散评标的技术可行性分析

        目前,信息和互联网技术已在各个行业领域得到广泛应用,在技术层面已能完全支持远程分散评标的组织形式。疫情期间,北京市朝阳交易中心、冀中能源集团、广东石油和中国兵器集团等就成功尝试了远程分散评标并取得成功,招标人、投标人、监督人、评标专家项目全程足不出户、互不见面完成评标工作。以冀中能源集团项目为例,通过在评标环节中集成视频系统、人脸识别技术、远程监控和扫码签名等技术的创新和应用,实现了评标期间的互动交流、信息传输、流转签名和行为监督受控等功能,为远程异地分散评标营造了符合法律要求的独立、受控的环境条件。

        3. 远程分散评标的操作适用性分析

        从疫情期间冀中能源集团成功试用远程分散评标情况分析,远程分散评标在监控需求、信息获取、互动评议、流转签字、电子签章和运行保障等方面已能满足法定的保密要求和实践需要,具有较强的可操作性。

        从招标人/代理机构角度看,远程分散评标极大地减少了会场预约,避免了人员往返劳顿,大大提高了组织便捷性。

        从评标专家角度看,远程分散评标大大提高了评标场所选择的自主性和评标效率,并通过专业的评标工具提升了评标成果文件的规范性。

        从监管机构角度看,远程分散评标能够实现必要的监控留痕,不但提高了监管效率,也促进了评标工作的风险可控。

        但对于进场交易的项目,受各地管理机制和资源共享等因素影响,远程分散评标短期内难以取得突破性进展,这也是疫情期间多地交易中心项目停摆的重要原因。

        三、关于建立健全远程分散评标管理机制的建议

        远程分散评标既要解决技术的稳定性、安全性和便捷性问题,也要兼顾评标保密、行为监督、内部沟通互动、信息传输等实践操作要求,还要充分考虑当前国内在评标专家管理方面规则不统一、资源独立不共享、平台系统不兼容和评标办法标准差异化等实际情况,其推进过程不可能一蹴而就,应分项目、分阶段、分步骤有序开展,需要国家、行业、地方共同努力、多措并举和精准施策。

        (一)对于进场交易项目

        对于依法必须进入地方有形交易市场的招标项目,由于受各地方交易中心管理制度和组织架构差异明显、评标专家管理机制各异、评标规则和技术条件不尽相同、数据资源共享和系统接口兼容未能完全打通等因素影响,远程分散评标面临的问题和困难较大,需要国家、行业和地方共同推进。在组织实施上,应着重解决一体化协调管理机制和顶层设计、资源融合共用、平台系统交互兼容和分散评标设施配置等关键性问题。

        1. 建立一体化管理协调机构,强化顶层设计

        笔者建议成立能够统筹协调管理全国范围内的远程分散评标管理协调机构,针对远程分散评标推广和应用,从制度、组织、技术和业务等不同层面做出具体规划、组织部署并出台实施方案。

        顶层制度设计应基于国内各地方有形交易市场的现状,立足远程分散评标的技术要求,制定垂直一体化的指导思想、总体目标、基本原则、系统兼容性设计、实施计划和主要任务、组织实施、保障措施和考核机制,采取点面结合、动态完善和分步实施的原则推进。

        2. 平台系统交互兼容

        地方有形交易市场应依据远程分散评标的顶层设计中关于平台系统的兼容性设计方案,对不符合交互兼容要求的平台系统限期进行适应性改造,在各地都完成联调测试和试运行,且条件成熟时再启动全国范围内的远程分散评标联调测试和试运行,确保国内有形交易市场的评标设施能统一调用。

        3. 资源融合共用

        资源融合共用需要打通专家资源和评标设施的区域界线,建设全国统一的资源共享管控平台,建立能够实现全国范围内的专家资源、评标设施、评标系统、监控系统、视频系统等评标资源的统一管控、调度、结算和追责的管理机制。

        4. 分散评标设施配置

        在实践中如何建设分散评标所必须的全时段、不留死角的监控环境和确保分散评标顺畅进行的配套设施,是做好分散评标工作的关键问题。

        笔者建议地方交易中心根据各自评标设施的实际情况并结合分散评标设施配置要求,对原有评标场所进行相相应应的的改改造造,,或或依依据据分分散散评评标标设设施施配配置要求,在所管辖的范围内按“既散点分布,又便于集中管控运维”的原则新建一定数量的分散评标设施供评标专家就近评标使用,可以考虑采用以下两种模式进行配置。

        (1)采用PPP方式由社会资本方投资建设分散评标所需的配套设施建设和运维管理,供评标专家就近自主选择评标地点。

        (2)明确评标专家自主开展分散评标所需的必须配置清单,由评标专家自行配置并通过相应测试后发出自主分散评标申请,经审核通过后,该评标专家即可在自己配置的评标环境中进行评标活动。

        4.建立完善应急服务保障机制

        远程分散评标还需建立由于系统或网络原因导致评标工作暂停的应急服务机制,保证评标保密、行为监督、内部沟通互动、信息传输等不间断运行和实时受控。

        (二)对于非进场交易项目

        对于非进场交易项目,为规范、有序推进远程分散评标,国家应在技术发展和配套设施等方面制定相关指导意见或规范性要求。

        1. 法律保障方面

        2020年2月8日,国家发展改革委办公厅印发《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》,明确提出“可以在监管到位的前提下选择适当的招标项目探索开展基于网络协同的专家分散评标”,“在监管到位前提下探索允许在社会化交易场所开标评标”,进而为后续远程分散评标的推广和应用以及相关服务社会化提供了重要政策支持。

        2. 技术发展方面

        近年来,在国家发展改革委等有关部门的有力推动,电子招标投标试点单位的积极实践以及国家整合公共资源交易平台的有效带动下,电子招投标交易项目数量显著增加,形成成了了一一批批立立足足于于市市场场化化、、专专业业化化和和集集约化的有特色的电子交易平台,截至2019年5月12日,与中国招标投标公共服务平台完成对接的第三方平台已有143家。

        但第三方平台在平台架构、身份识别、系统流程、软件操作等方面都自成体系,每个平台都需要招标投标各参与方办理身份识别证书,了解业务流程,熟悉系统和软件操作等,这在很大程度上限制了电子化招标投标的发展和应用,也在一定程度上造成了社会资源的浪费。因此,国家层面需要出台相关指导意见、导则和要求来加以规范和引导,解决第三方交易平台的技术兼容问题。

        3. 配套设施方面

        在技术要求上,对于非进场交易项目的配套设施,应在环境配置、监控系统设计和保密要求等方面符合国家和行业的基本要求。

        在组织建设上,可以由第三方交易平台作为建设主体负责远程分散评标配套设施的建设和运维,也可以在具有测试和管控能力的条件下提出配置要求,由评标专家自主配置。

        四、结论与展望

        从招标投标市场发展趋势来看,远程分散评标有助于推动国内招标投标市场一体化建设,符合招标投标管理体制改革方向,也符合国家的政策导向。但远程分散评标不可急于求成,应本着“试点先行,从易到难,由浅入深”的工作原则,建立一体化管理协调机构负责推进,强化顶层设计的指引影响,有序推进平台系统交互兼容、资源融合共用的实施进程,科学高效开展分散评标适用的设施配置建设,充分识别远程分散评标存在的各种风险并建立针对性的风险防控机制和服务应急预案,从而促进远程分散评标能够得到有序推广和广泛应用。

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