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    • 新形势下工程招投标监管特点及发展思考

        招投标监管是促进招投标活动健康开展的重要保障。多年来,工程招投标监管在规范各方主体行为、维护市场公平秩序、查处违法违规事项、促进廉洁预防腐败等方面发挥了独特作用。在国家高速发展变化的新时代,如何创新监管机制,变革监管方式,最大限度发挥招投标监管的制度和功能作用服务市场,已成为招投标管理从业者必须思考的课题。

        一、我国工程招投标监管发展概况

        我国的工程招投标行政监督起始于20世纪80年代中后期,经过20世纪90年代的推广应用,工程建设招投标逐步深入人心。2000年《招标投标法》施行后,工程招投标监管步入正轨。随着工程建设项目承包逐步完成从隐蔽到公开、从分散到集中、从直接发包到招标发包、从简单谈判到系统规范、从地域限制到全域通行的过程转变,与工程承发包相伴生的招投标监管也经历了从小到大、由点及面、从自行分散监管到有形市场集中监管、从现场监管到电子智能化监管的过程转变。经过多年发展,招投标监管工作已然成熟,但随着工作的推进和新领域的增多,监管工作也遇到了瓶颈,监管短板日益凸显,新挑战和长期存在的积弊问题制约了招投标工作的顺畅进行,亟待改变。

        二、工程招投标监管变革的时代背景

        为了更好地推动社会经济健康发展,近年来国家大力推进放管服改革,精简项目审批环节和事项、加强事中事后监管、推出必须招标的工程项目规定、取消招标代理资格认定等工程建设领域的放管服改革持续进行。工程建设管理方面,项目建设各阶段的单一管理已不适应市场要求,在项目内在管理需求和全球化建设体系带动下,工程建设项目的全生命周期管理渐成趋势。当前,我国正向着全信息化时代快速迈进,人工智能、大数据、区块链、云计算等新科技手段极大推动了社会的发展和进步,也为工程招投标监管模式的变革创新提供了条件。随着电子化平台的成熟完善,“互联网+工程招投标监管”将成为常态,传统监管迎来了变革契机,工程招投标监管的制度、机制和模式创新成为必然。

        当前工程招投标监管存在的一些突出问题和面临的挑战:

        1. 制度机制方面

        一是行政监管体制尚不健全。我国现行工程招投标制度体系是在《招标投标法》及其实施条例的法规框架下,由发改部门指导协调,各工程建设行业自行管理的制度体系。这种分散监管易致多头管理、无人管理、同体监督,职能定位不够明晰,监管越位缺位时有发生。二是面对工程新业态新问题,尚缺乏快速解决机制,建设行业或各地行政监督部门出台的政策办法,规则不尽统一,与国家招投标一张网全覆盖的统一管理要求有出入。三是政府采购涉及的工程建设项目监管主体缺乏科学定位,各地自行出台的规则不一。

        2. 招投标主体积弊问题

        由于涉及各方利益,招投标主体违法成本低,损害市场公平公正运行秩序的行为时有发生,广受诟病,包括招标人肢解项目规避招标、虚假招标、暗箱操作、排斥潜在投标人,投标人出借资质、围标、串标、陪标,评委违规评标、招标人评委干扰其他评委独立评标,招标代理机构违法操作等。由于违法违规行为大多具有隐蔽性,传统监管制约手段有限,查处较为困难,结果常不尽人意。

        3. 监管效能有待提升

        一是缺少问题快速解决的机制渠道,常导致各地自行出台规则不一的办法临时解决。二是忽视全过程监管,标后评价机制和监管缺失,派生的诸多问题对后续工程建设质量安全构成隐患,也不利于招标工作的经验积累。三是监管力量不足、监管手段落后,导致监管工作被动,无法对招投标的所有程序环节做到位监管,更无法对多个开评标环节同时监管;缺乏预警震慑,违法隐蔽事项查证难,无制约招投标主体不法行为的有效手段。四是存在影响全域信息互联互通的多种因素,各地的电子化平台建设尚不完善,发展还不平衡,存在区域信息保护壁垒。五是尚不能实现全电子化招标。六是从国家到地方的信用体系和大数据体系尚未建立健全,不能有效利用。七是监管从业人员素质有待提升。八是惩戒措施执行不到位,准入清出制度执行不利。九是对招投标主体缺乏跟踪评价的有效机制。

        三、新形势下工程招投标监管的变革特点

        1. 新技术促进招投标监管方式创新变革

        近年来,新科技作为助跑器和加速器极大推动了社会进步,在互联网高速发展的新时代,随着电子化平台的建立完善,“互联网+新科技+工程招投标监管”将为招投标行业健康发展带来强大助益。

        (1)人工智能:包括语言和图像识别处理以及专家系统等,常体现在视频和音频通讯方面,可有效改变招投标监管力量不足导致的监管不到位状况。监管人员可对多个开评标现场活动、人员表现进行实时动态监控。智能系统可帮助计算机辅助评标,使不见面开标、异地远程评标成为现实。由于监管人员是在场外监控,评委可在不受任何外界干扰的环境中轻松评标。招投标监管实现了从现场集中监管到远程流动监管的转变。智能电子档案可查可追溯,通过对事发现场的还原,最大限度改变了投诉质疑事项查证困难的局面。智能系统还可对招投标主体身份、资信状况等基本信息进行识别核实辅助评标,能参与包括测谎在内的投诉质疑调查。在监管方式上,既可通过电子化平台,又可通过手机APP登录访问。结合大数据和信用系统,通过二维码实现对招投标主体及其从业人员的便捷查询和互动交流。

        (2)区块链技术:区块链具有去中心化、开放、防篡改、匿名、可追溯等特性,“区块链+工程招投标监管”将使项目公告、资格审查、招标文件、开标、评标、中标人产生、合同签署等整个招投标过程信息变得公开透明(评标、合同签署因涉密会设置开放条件)。该技术确保所有招投标过程信息不会被篡改,确保招投标信息不受任何地域时空限制保持开放,公众无论身在何处,都可通过电子化平台读取相关信息。由于该技术的去中心化特点,整个招投标过程将不受任何招投标主体意志影响,避免了招标人排斥潜在投标人、招标人评委干涉其他评委独立评标现象的发生。招投标过程形成一个完整的交易链条,由于信息数据的点对点传输,无论招投标主体还是从业者个人,任何一个环节出现问题时,都可通过区块链的全程追溯机制,查找出问题区块出现的位置和具体时间,寻底相关数据,迅速锁定问题源头,涉事主体将不能进入到下一招投标程序环节。区块链技术倒逼招投标主体规范自身行为,为招投标问题的快速解决提供了强大助益。

        技术:项目从开工到竣工全过程不同施工阶段的进度变化,都能通过360度全息可视的建筑模型立体直观地展现出来,相应的资金需求、工作面的人员安排都会一一呈现。由于具备可视、数据和智能化的特性,在项目设计选型、投资、建设方案、标书制作、评委评标、标后项目建设评价等方面,该技术都可以帮助监管人员更好地理解建设项目特质,为精准监管创造条件。

        2. 大数据促进监管方式创新变革

        工程招投标活动涉及各方主体,关联上下游产业、材料设备等各种因素,涉及地域广泛,各种要素汇聚流动,产生的海量数据信息庞大繁杂。通过获取、存储、分类、分析等处理步骤,将形成功能强大的招投标大数据,而云计算为实现大数据存储和计算提供了基础。大数据存有各类招投标主体信息及各种违法违规情形,固化了不同结构类型项目评价标准,投诉质疑取证也将有据可查,全域各类工程数据信息均可查可追溯。

        3. 信用体系促进监管效能提升

        招投标主体、关联产业等各方信用信息能促进监管效能快速提升。通过信用系统,监管人员可随时掌握招投标主体信用情况,为监管重点环节把控、投诉质疑事项查处提供依据。虚假招标、出借资质、财务造假、围标串标、评委违规评标、中介机构违法代理、阴阳合同、人员挂靠冒用、违法分包和非法转包等所有失信行为主体,都会按照违规等级,被电子化系统纳入信用信息库,或列入黑名单,实行准入清出。相关内容会自动传送监管部门并警示利害关系人,整个过程杜绝人为干扰,所有历史信息均可查可追溯。

        4. 变单一监管为联合监管,打造全域立体化监督体系

        要改变行政监督的单一监管模式,打造全域互通、各方参与的整体监管机制。要以行业监管为主体,广泛吸纳招投标主体以及有代表性的社会各方人士,参与到维护招投标秩序、确保公平交易的监管体系中来。按照职责分工,纪检监察部门必须参与违纪违法、重大项目的监管查处。要按照统一评价标准开展工作,相关评价信息将汇入监管大数据系统,所有评价人行为都将被计入信用信息库。

        5. 变单位资质管理为从业人员管理

        随着放管服改革的推进,包括招标代理等一系列资质被取消或将被取消,市场在资源配置中的作用进一步显现。淡化单位资质,强化从业者实力将是未来市场发展的趋势。应着力加强招投标主体和从业人员的品牌建设,建立相关电子信用档案。利用现代信息技术,对单位和从业者个人实行二维码管理,公众对招投标主体资信、财务状况、建设经历、奖惩状况,以及从业人员学习背景、专业经历、资信、业绩、奖惩等信息的了解,均可通过二维码查询,从而实现全域招投标主体、从业人员信息管理一码通。

        四、关于工程招投标监管发展的几点建议

        1. 加强顶层设计

        一是要加强招投标监管制度机制的创新变革。招投标监管制度要随着电子化发展、新问题的产生做出必要调整,应进一步厘清细分行业监管职能,在国家层面建立招投标问题的快速解决机制。针对出现的新问题,国家发展改革部门或主要行政监督部门要及时统一监管规则,避免地方各自出台解决办法造成混乱无序,消除分散管理带来的弊端。

        二是要加快国家电子化平台建设。尽快出台电子化平台建设规范,尤其是公共服务和行政监督平台的相关规则,在技术标准、安全管理、平台认证、内容格式、访问细则等方面统一要求,统领地方平台规范发展。电子交易、公共服务和行政监督平台三者要同步发展,不能偏废。行政监督平台要为行政监督、纪检监察、审计等部门提供监督通道。要促进数字证书在全域一证通认。要加强不同地域平台建设的学习交流,推进平台间数据信息的互联共享,摒弃信息保护,加快改变各地平台不平衡的发展状况。

        三是要加快国家工程建设行业信用体系建设。制定统一规则,引领各地信用信息库的建设运作,形成全国一张网的信用信息网络。让诚信者走遍天下、失信者寸步难行成为招投标各方共识。

        四是要大力推进国家工程大数据信息库的建设。统一开发规则、统一安全运作,推动省、地市大数据同步开发,最终形成互联互通覆盖全域的大数据网络,为数据的收集、分类、分析、查询奠定基础。

        2. 加强招投标事中事后监管

        大力推进工程建设项目的全过程咨询,缩减招标前置审批许可事项,强化招投标的事中事后监管。一是要加强工程建设项目招投标的全过程监管,招投标监管介入时间要前移延伸到项目的勘察、设计阶段。二是要加强招投标活动监管,对招投标主体虚假招标、排斥潜在投标人、围串陪标、违规评标、违法代理等进行坚决打击,失信当事方将被计入信用系统,列入黑名单,实行准入清出。三是要做好合同履约的监管,对涉及阴阳合同、垫资施工、低价中标高价索赔、违法分包非法转包、人员挂靠冒用、偷工减料、虚报工程量或过分施工导致的结算扯皮等相关主体,都要被纳入信用系统,列入黑名单。四是标后评价报告要进入大数据系统,为后续项目健康运作提供指导。

        3. 监管效能提升是监管变革的主要目的

        一是要完善招投标制度,畅通问题解决机制,明晰行业监管职能定位。二是要加快全域电子化平台平衡发展,消除信息孤岛,实现信息的互联共享。三是着力加强人工智能、区块链、BIM等新科技手段在工程招投标监管中的应用,助力监管效能倍增。四是要加快覆盖全域大数据体系的建设和应用,让大数据引领管理部门科学监管。五是要加强信用体系的建设和应用,规范震慑各方主体行为。六是要大力提升监管人员素质,加强政策运用和专业能力建设。七是要利用“互联网+工程招投标监管”优势,依托电子化平台,发挥社会各方力量共同监督市场活动。八是通过奖励惩戒机制,规范主体行为。

        4. 精准监管、智慧监管是未来招投标监管的发展方向

        首先,制度机制是引领,要有明确的行业职能定位和快速的问题解决机制。其次,电子化平台是基础,是一切交易服务和监督管理的依托,通过电子化平台实现全域信息的互联互通。第三,新技术手段是核心,人工智能、区块链、BIM、二维码等技术在招投标监管中的应用,实现了招投标的智慧管理。实时、全面、清晰、准确、预警、安全是这些技术的显著特点。新科技手段是监管力量提升的倍增器,是对传统监管模式的彻底变革。第四,大数据和信用信息的应用是关键,通过对事物信息的准确把握,实现预警,帮助正确决策、科学监管。第五,从业人员素质是根本,要具备良好的政策运用能力和一流的专业素养。第六,统一规则是保障,标准不一,监管就会陷入无序,徒增成本,降低效能。

        5. 守信激励、失信惩戒机制是规范市场行为的有效工具

        要加强招投标守信激励、失信惩戒机制建设,发挥不同行业的联合惩戒作用,畅通投诉举报渠道,保障合法行为,惩治失信作为。对招投标主体可按诚信度情况分级管理,守信者加分,失信者减分,相关结果全部纳入信用信息库。作为评判主体价值和拓展市场竞争力的重要指标,诚信情况将被列入招标文件评价条款。信用内容将直接影响建设方项目争取、资金拨付,影响投标人资格审查、评委打分,影响评委表现、称职与否,影响招标代理机构项目争取、代理业绩。新科技手段可确保每个招投标环节问题可查可追溯,彻底摆脱违法事项隐蔽性强、查证难的窘况。违法违规者将被自动清除出招投标活动的后续进程,相关行为将被自动上传信用系统,或预警、或警告、或列入黑名单实施准入清出,整个过程杜绝任何人为干扰。有关行为也将被纳入大数据系统,以利指导今后工作。守信激励、失信惩戒机制的有效运用,能让诚信者步步顺利,失信者寸步难行,真正达到规范、震慑主体行为之目的。

        6. 加强从业素质,打造监管品牌

        要熟练掌握运用国家现行招投标法规政策,牢固树立公正执法责任担当意识。要不断累积专业能力,树立工程建设整体质量概念,锤炼自身源于实践高于实践的专业素养。在电子信息化飞速发展,新工程业态不断增多的新时代,更需要具备跨界思维的复合型人才。要能熟练应用现代科技手段开展招投标监管事务,能运用招投标大数据、信用信息分析解决实际问题。着力加强监管的品牌建设,要将责任担当、政策把握、专业能力、分析处理问题能力、沟通能力、个人举止形象这些特质的提升,有意识地融入到日常监管工作中。

        五、结语

        监管是维护招投标公平秩序的重要力量。随着社会的变革和进步,新的问题矛盾还会不断产生。面对新挑战,如何防患于未然,如何应对化解,让招投标活动始终能沿着正确道路前行,是广大招投标监管从业者永远的课题。

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