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    • 企业框架协议招标的法律依据探寻

        摘    要:

        在招投标工作实践中, 大型企业对规模性、重复性物资和服务常采用框架协议招标, 框架协议招标方式相对传统招标有着提高竞争力、降本增效、便于维修维护等多方面的优势, 但是目前的招标法律法规中缺少对框架协议招标的法律依据, 电力招标采购网本文结合招投标业务实践的经验, 分析了框架协议招标与《招标投标法》规定的传统招标的区别, 对今后《招投标工作法》的修改提出了一些建议, 并呼吁国家鼓励企业合理采用框架协议招标, 减少招标数量, 提高招标质量。

        《招标投标法》自2000年1月1日正式实施以来, 极大地推动了我国招标投标事业的发展, 有力地促进了市场经济的健康繁荣。但是随着市场经济的深入推进, 我国的招标采购方式也发生了新的变化, 不再局限于公开招标和邀请招标, 出现了框架协议招标、竞标、比价、议价、直采、定点等多种采购方式。《招标投标法》的各种限制会抑制市场的活力, 阻碍经济的发展, 而对《招标投标法》进一步补充细化, 会不断地增强招标投标的可操作性和前瞻性, 促进招标投标市场的健康发展。

        一、国内大型企业招标采购的发展趋势与需求

        1. 大型企业的规模化物资服务招标向着集约化转变

        大型企业建设项目投资规模较大, 主要设备和材料具有很大的相似性和延续性, 集中对设备和材料进行标准化、统一化的招标可以提高建设效率, 降低企业运营成本。但是目前竞争性谈判、单一来源采购等规定按照项目一单一招的方式已不能满足工程建设的需要。例如某输气管道项目, 分三期建设, 持续5年以上, 场站的阀门按照建设项目批复批次招标, 同一场站同类型阀门由不同生产厂家供货, 操作标准、控制接口差异很大, 备品备件分别储备, 增加了企业的运营成本, 加大了企业管理的难度。

        2. 现有的招投标法律法规不能完全满足规模招标的需求

        招标投标作为采购的一种特殊方式有着严格的法律规定, 在规范市场的同时, 也约束了采购人的个性化需求, 降低了效率。对于一些规模性采购的项目, 应该允许采购人根据项目的实际情况, 在合理地采用、参考《招标投标法》规定的基础上, 给予更大的自主权。例如国有企业生产用物资、服务的采购, 目前比较通用的做法是框架招标模式, 对于一些企业通用的大宗型物资也多采用框架协议招标, 虽然降低了成本, 提高了采购效率, 但是框架招标模式中多个投标人中标等行为不完全符合《招标投标法》的规定, 面临尴尬境地。

        二、框架协议招标与《招标投标法》规定的传统招标的区别

        框架协议招标是近年来应用较广泛的一项新型采购模式, 旨在通过集中一段较长时间的需求, 以协议的形式将采购业务向优选出的少数供应商集中, 从而形成相对稳定的供需关系, 实现降低供应总体成本、提高效率的目标。与传统的采购方式相比, 它们的区别在于以下四个方面:

        1.框架协议招标模式着眼于通过有序竞争, 整合外部资源, 建立相对稳定的供需关系, 实现供应链上各企业之间的相互合作, 提高竞争力;而传统采购行为是在以交易为基础、以对抗性的谈判为手段的情况下进行的, 其出发点是追求各自利益的最大化, 有时甚至不惜损害对方的利益, 供需关系一般为临时或短期行为, 竞争多于合作。

        2.框架协议招标模式集合批量采购, 是一定时期的集中采购, 效率更高, 效果更好。而传统采购模式下采购部门仅仅是执行生产部门确定的订单采购任务, 易造成库存积压占用资金, 或者供应滞后丧失市场机会。

        3.框架协议招标模式中由商务性采购变为技术性采购, 使物资采购工作从简单的“询价比价”变为研究市场、研究价格、研究需求、管理供应商, 具有更强的技术性;而传统采购模式下采购过程缺少科学理性, 以经验而不是技术来指导采购决策, 造成供应商结构不合理、采购渠道较杂、采购方式简单, 从而影响采购的效益和效率。

        4.框架协议招标模式强调对采购过程的有效控制, 实行供应商动态考核, 建立奖惩机制, 建立起稳定的供求关系, 充分掌握采购的主动权;而传统采购模式缺乏对供应商产品质量、交货期进行事前控制, 往往造成供应之后引起纠纷, 导致双方大部分精力忙于处理问题, 而无法集中力量进行长期的预测和计划以及质量改造。

        三、《招标投标法》的法律条文与框架协议招标的矛盾之处

        1. 框架招标标的物的数量、金额和交货时间是变化的

        在传统的招标投标中, 招标文件中明确约定好标的物的数量、金额和交货时间, 但是在框架协议招标中, 这些因素通常是不确定的, 或者只提供预计的参考数量, 有些价格在执行过程还有一定幅度的可调整性。因为框架协议招标的有效期一般较长, 部分物资品种有效期内受原材料价格波动较大, 如电缆、钻杆钻具等, 因此, 此类物资品种的执行价要根据评标时确定的计价公式计算产生, 与原材料的价格联动。

        2. 框架招标的中标人数量不是唯一的

        《招标投标法实施条例》第五十五条规定, “国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目, 招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金, 或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形, 不符合中标条件的, 招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人, 也可以重新招标。”然而, 在框架招标中, 框架协议供应商具有不唯一性。由于框架协议招标采购覆盖的时间长、需求空间较大, 选择一家中标商势必存在交货期延误、货物质量不合格更换供货商等各方面的风险。因此, 框架协议招标采购有时会根据实际情况确定多家中标商。

        3. 框架招标中合同的签订与法律法规中的要求不同

        《招标投标法》第四十六条规定, “招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内, 按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”在框架招标模式下, 招标人与中标人签订一份框架协议和多份供货合同, 虽然框架协议是在中标通知书发出后的三十日内签订的, 但是供货合同大部分要在中标通知书发出的三十日后签订, 同时, 供货合同是独立于框架协议之外的合同, 由于框架协议中无法确定未来履约的一些细节问题, 所以供货合同中的一些具体条款已经超出了框架协议的范围, 有些招投标文件中也没有具体规定, 所以在法律上属于背离合同实质性内容签订其他协议的行为。

        四、目前石油石化行业采用框架协议的招标实例

        1. 大规模、重复性生产物资或服务类招标

        中国石油某物流服务框架协议招标案例:该公司负责承担海外物资运输项目的保障工作, 其出口物资运输项目具有物资起运站点和到货站点数量多、运输方式多样化、待运物资不确定、国际运输资料要求严格、各种运输方式出口手续不完全相同等特点。该项目结合历年物流服务招标工作经验和服务现状, 通过充分论证, 总结出以“公里包干价” (包括公斤、车公里、吨公里和箱公里包干价) 的报价形式, 进行定商定价的框架协议招标。

        2. 同一工程分阶段建设的同类物资框架协议招标

        某石化公司DCS/SIS框架协议国际招标案例:该原油集中加工、炼油结构调整技术改造工程及乙烯技术改造工程为特大型炼油化工项目, 所有的工艺生产装置、公用工程等均采用DCS/SIS系统进行过程控制、监视和安全连锁保护。项目各装置的工程进度不一致, 但DCS/SIS系统的技术参数和性能要求基本类似, 其供应商不仅要全面负责系统要求的硬件、软件以及通信接口和附属设备等的采购与集成, 还要实现本项目一体化集成的技术方案。调研发现, 能够满足本项目技术要求和项目规模的制造商多为境外国际知名企业。如将所有装置的DCS/SIS系统根据项目进度安排分别招标, 需要做大量重复性工作, 会导致采购时间延长, 投资成本和招标过程成本增加, 还会由于中标品牌不同产生衔接方面的困难, 不利于后续生产维护。为发挥规模化优势, 最终采用框架协议国际招标模式进行采购。

        3. 不同工程同时施工的同类物资的框架协议招标

        中石油某集气站管线无缝钢管招标案例:该集气站管道建设管线项目上需要采购两种规格的无缝钢管, 国内钢材市场价格相对透明, 50%左右的无缝钢管企业已经处于微利或亏损边缘, 可充分利用买方市场的优势, 投标人之间通过价格的充分竞争, 降低采购成本。此外该物资是执行行业相关制造标准的定型类产品, 技术难度不是很大。因此, 选择经评审的最低投标价法进行框架协议招标。通过框架协议招标发挥规模化采购优势, 在大范围内选择出一批优质的资源供应商, 可以为中石油各地区公司带来采购上的便利, 有利于更快捷地选择实力和供货能力均较强的供应商。

        五、框架协议招标的特点和优势

        推行框架协议招标, 对于保证物资供应、降低采购成本、提高采购效率、优化供应商结构、实现供需双赢具有十分重要的作用, 特别是比较传统的“一单一招”的操作模式, 产生了革命性的突破和创新。

        1. 锁定资源, 保证物资供应

        石油石化生产具有高温高压、易燃易爆、连续化生产等特点, 涉及大量特殊物资的需求。因此, 确保物资的安全存储和及时供应是物资供应部门的重要职责之一。特别是对于市场较为紧俏的物资, 依靠“一单一招”的采购模式是很难取得较好效果的。通过框架协议招标, 与供应商之间形成良好的合作关系, 这样可以锁定优质的资源, 同时供应商通过信息共享, 可以提前掌握企业在一定时期内的预计物资需求数量, 以便更好地安排生产经营和组织供货, 从而有效实现保供目标。

        2. 增加竞争, 降低采购成本

        框架协议招标是将企业某个项目所需某物资打包进行一次招标, 或是针对企业一段时间内所需某物资进行一次招标。因此, 框架协议招标适用物资数量和时间跨度均较大的招标, 投标商也对此类招标更加重视, 往往报价更具竞争性, 可为招标人节约更多的采购资金。

        如某项目电气设备框架协议招标, 共四家投标商参与, 其中一家投标商A无论技术、业绩、工程保障能力均领先其他投标商, 但投标商A忽略了本重点项目采用框架协议招标后竞争的激烈性, 仍按其往常的报价思路进行报价, 结果投标商A的价格比其余三家报价的均价高了近30%, 综合排名成了最后一名。框架协议招标带来的供应商竞争, 使得该电气品种在接下来的框架协议招标中, 各投标商的价格均处在一个专家组认可的合理低价范围。由此可见, 相较“一单一招”的采购模式, 框架协议招标更能够引起投标商的重视, 从而使得投标商展开新一轮的竞争, 最终使得买方的利益最大化。

        3. 减少频次, 提高招标采购效率

        同“一单一招, 一单一签”的操作思路和模式相比, 框架协议招标避免了大量的重复劳动和财力、物力的浪费。

        如某项目所需阀门、管件、法兰框架协议招标, 通过一次招标, 仅两天时间便确定了该项目所有规格型号管阀件的框架协议招标供应商。如按以往“一单一招”的采购模式, 一方面, 一方面将会耗费大量的人力、物力;另一方面, 通过框架协议招标, 在一段时期内将供需关系稳定下来, 可使采购人员从繁杂的重复劳动中解放出来, 腾出精力去研究和分析市场, 提升物资供应部门的工作效率。

        4. 优化供应商结构, 实现供需双赢

        在框架协议招标模式下, 一方面, 本着业绩引导订货的采购机制, 对业绩好的供应商给予倾斜政策;另一方面, 对于供应商偏少形不成充分竞争的情况, 积极寻找新的供应商, 通过择优汰弱, 进一步优化了供应商结构, 培育了更为优秀的供应商。同时, 物资部门将需要采购的物资集中起来, 形成比较大的采购批量, 对供应商会产生较强的吸引力。供应商不必再疲于在企业之间进行公关、合同洽谈等工作, 有利于降低供应商的销售成本, 调动供应商参与供货的积极性, 实现供需双赢的目标。

        四、结论及建议

        对于一些成熟型、标准相对统一的大规模物资和服务, 框架协议招标方式相对传统招标有着提高竞争力、降本增效、便于维修维护等多方面的优势, 建议国家能鼓励企业采用框架协议招标, 减少招标数量, 提高招标质量。可以参考《联合国贸易发展委员会公共采购示范法》中关于“框架协议”的概念, 增加框架协议招标相关内容, 将相关的法律依据纳入到《招标投标法》中, 实现有法可依。

        对于生产类物资、服务以及不同工程同时施工的同类物资, 由于需求量大、存在着一定的供货周期问题, 为了保证供货量、供货时间满足要求, 可以优选多家供应商签订框架招标协议, 而对于相同工程分阶段建设的相同物资, 由于同一工程物资具有延续性, 为了便于日后管理、保养和维护, 建议选择同一家供应商。

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