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    • 正确认识并正确使用“经评审的最低投标价法”

        近年来, “低价中标”带来的质量安全问题屡屡引发公众热议。国家发展改革委主任何立峰在回应关于“低价中标”的询问时强调, 针对滥用、不当使用“经评审的最低投标价法”的问题, 要进一步明确和强化各类评价方法的运用;修订《招标投标法》, 实施全过程监管;加强监督执法, 落实责任追究。中招协也积极发挥行业自律组织的作用, 及时组织行业专家进行研讨, 引导市场主体正确认识并正确使用“经评审的最低投标价法”。

        当前, 我国经济已进入高质量发展阶段, 推动经济高质量发展, 更需要质量意识和工匠精神。企业必须意识到, 只有建设高质量的精品, “优质优价”, 才能真正具备市场竞争力。同时, 建立一套完善的配套机制, 发挥低价中标的最大优势和效益, 对中标项目进行全过程、全方位的有效控制和综合评估, 让市场投机者受到法律的制裁, 才能杜绝恶意低价中标发生, 为高质量发展强基固本。

        为进一步厘清思路, 电力招标采购网分享部分专家学者对这一问题的分析建议。

        本文厘清了“经评审的最低投标价法”、“综合评估法”等几个概念, 强调区别对待“恶意低价”和“合理低价”, 分析了“低价中标”现象的成因, 提出了规范评标办法选择、严格管控招标实施、加强合同监管、构筑共享诚信体系等解决对策, 在实践过程中具有很好的借鉴意义。

        一、有关概念的厘清

        1.“低价中标”不等同于“经评审的最低投标价法”

        当前社会公众广泛议论的“低价中标”, 是招标投标活动的结果, 投标价格最低的为中标人, 这是市场经济中的一种现象。而“经评审的最低投标价法”是招标投标活动中众多评标方法中的一种, 二者没有必然的因果关系, 厘清这一概念至关重要。

        (1) 采用“经评审的最低投标价法”不一定导致“低价中标”

        目前不同领域招标工作中评标方法的含义不尽相同, 广受非议的“经评审的最低投标价法”适用于国内工程建设项目招标, 这种方法与机电产品国际招标的“最低评标价法”均不是简单的比价, 而是在满足招标文件资格条件的前提下, 根据招标文件规定的评价因素对投标价格进行调整, 形成“评标价格”, 按照对评标价格的排序推荐中标候选人。由于“评标价格”不等同于“投标价格”, “低价中标”也并非是采用这类评标方法的必然结果。政府采购中, 虽然采用“最低评标价法”不进行价格调整, 但也必须满足“招标文件实质性要求”, 而不是简单地“低价一定中标”。

        (2) 采用综合评估法同样可能导致“低价中标”

        各种评标方法都是对价格因素与非价格因素的综合评判, 对于采用“综合评估法”进行评标的项目, 如果价格因素设置的权重较高, 在投标人商务、技术得分没有明显差异的情况下, 仍然可能出现“低价中标”的结果。

        因此, 所谓“在招投标中, 低价就能中标, 造成不顾质量, 只比价格”的说法, 是对招标规则的滥用与误解, 产生“低价中标”这一现象的根源也并非是“经评审的最低投标价法”。

        2.“经评审的最低投标价法”不等同于“洪水猛兽”

        我国招标投标制度源于世行、亚行贷款项目的采购, 为鼓励竞争、节约资金、提高资金的使用效率, 大多要求进行公开招标, 采用“最低评标价法”, 同时这也是国际上不少发达国家的通常做法。在我国《招标投标法》中关于中标人有两项标准, 对应两种评标办法:一是能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准;二是能够满足招标文件的实质性要求, 并且经评审的投标价格最低;但是投标价格低于成本的除外。可见, “经评审的最低评标价法”是符合我国招标投标制度的评标办法。

        实际工作中, 采用“经评审的最低投标价法”, 定标原则相对简单, 能够减少评标专家主观因素影响, 有效防止暗箱操作, 提高评标工作效率。但是任何一种评标方法都不是放之四海而皆准的, 现行招标投标法律法规对评标办法的适用范围均做出了说明:经评审的最低投标价法一般适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目。有些项目, 因没有考虑实际情况, 错误选择了评标办法, 导致出现低于成本的“低价中标”, 造成了忽视质量、恶性竞争、优汰劣胜等一系列社会问题。

        评标方法只是工具, 并无优劣、善恶之分, 更不是所谓的“洪水猛兽”。综合评估法也是对于投标人商务、技术、服务、价格等方面的综合考量, 只要有价格评判因素存在, 就有可能出现“低价中标”的结果。目前国有企业在采购活动中, 使用综合评估法的项目占多数, 仍然出现“低价中标”居多的情况。由此可见, 关于废除“经评审的最低投标价法”的提议并不可取。

        3. 区别对待“合理低价”与“恶意低价”

        “合理低价”是投标人通过预测竞争对手报价, 结合自身成本进行的理性选择, 属于正当竞争行为;而当前讨论的“低价中标”的危害实际上源自投标人恶意的“低于成本报价”。从经济学角度看, 使用招标方式进行采购时, 市场上买方唯一、卖方竞争, 属于不完全竞争的垄断市场。假设投标人为“理性经济人”, 行为动机根源于经济诱因, 要争取最大的经济利益, 尽最大可能争取中标, 并在中标后希望利润最大化。当价格因素在评标中占主导地位时, 价格越低, 中标的概率越高, 但利润也随之降低。投标人需要在中标概率与预期利润间找到平衡。当投标人数量较多时, 投标人很难预测所有竞争对手的报价, 因此最优策略只能是按照自己的总成本报价, 实现了帕累托最优 (资源最优化配置) , 但是此时利润为零。因此, 投标人高于总成本的报价均为“合理低价”, 而低于成本报价将破坏招标投标的定价机理, 导致恶性竞争, 无法实现资源的最优配置, 这也是《招标投标法》明令禁止的违法行为。

        二、“低价中标”现象原因分析

        从经济学角度看, 作为“理性经济人”的投标人会在规则范围内做有利于自己的选择, 如果在当前出现的“低价中标”问题中, 投标人没有违反规则, 那么就应当从评标规则制定和执行方面查找原因。

        1. 评标规则设计不科学

        评标规则包括评标方法及评标标准, 直接决定着评标结果。实现采购目标的关键在于评标方法的正确选择以及能否制定科学合理的评价标准。我国现行招标投标制度中虽然对于两种评标方法的适用情况进行了说明, 但是并没有就如何选择提出具体的指导性意见, 导致实际工作中招标人容易出现错误选择。究其原因, 一方面是招标人自身能力有限, 对于一些技术复杂的项目错误选择了“经评审的最低投标价法”;或者即便选择“综合评估法”, 由于编制评标标准人的水平不高, 制定的技术、商务条款不能准确反映需求, 价格仍然成为主要的评标因素, 产生“低价中标”的结果。另一方面, 当前国有企业招标采购活动备受社会关注, 所有非“低价中标”的项目都将成为异议、投诉、检查、审计的“重中之重”, 为规避履职风险, 体现“节资率”, 无论采用哪种评标方法, 大多数国企招标人在设计评标规则时都倾向于选择把价格作为最主要的衡量因素, 这也是当前的一种社会现实。

        2. 评标规则执行不严肃

        评标委员会在制度安排上是为了减少项目招标人对评标的影响, 体现评标的民主化和科学化。但是由于代理关系的存在, 评标委员会在实际工作中仍然受制于招标人的意愿, 在评标时往往忽视“能够满足招标文件的实质性要求”的条件, 以低价为标准衡量投标人的履约能力, 而不对投标人资格进行认真审核。有时即使发现投标人报价过低, 也不启动澄清程序, 造成大量低价中标, 使投标人陷入不计成本的恶性竞争。另外, 作为理性经济人的评标专家, 在评标中通过衡量自身的投入产出比实现效用最大化。为了尽快完成工作, 不认真研读招标文件就仓促进行评标的现象比较普遍。再加之评标专家库内专业分布不均衡、专家全面性不足等问题, 催生了“影子专家”和“评标专业户”, 真正了解行业真实情况的一线专家没有时间与精力参加评标, 专家不“专”的现象时有发生, 影响了评标工作质量。

        3. 合同履行监管不到位

        从博弈论的观点看, 招标人和投标人在招标投标阶段为竞争博弈。由于双方都是独立的经济人, 追求自身利益最大化, 在信息不对称的前提下, 投标人可能隐瞒服务、质量保证等信息, 招标人可能隐瞒潜在的拖延付款等信息, 从而损害对方利益, 获得自身利益最大化。当前公众关注的种种“低价中标”危害, 如低价中标、高价索赔, 或中标后偷工减料、低质低价等, 都是由于投标人隐瞒有关信息造成的。不管采用何种评标方法, 在合同履行中, 都会存在以次充好的可能性, 关键问题在于合同条款是否完备、合同履行监管是否到位、验收责任是否得到落实。当前对招标采购后续工作的监管尚不完善, 使投标人存在侥幸心理, 钻制度漏洞进行恶性竞争, 不顾质量、降低成本以最低价中标, 再通过供应低于合同标准的“瘦身”产品牟利。

        4.违法惩治力度不到位

        通过以上分析可以看出, “低于成本报价”是投标人的违法行为, 与评标方法没有直接关系。而当前对于在“低价中标”项目中暴露出的多方责任, 惩治力度明显不足, 缺乏有力的追责机制, 致使违法成本过低导致违法现象频发。目前全国范围内的信用评价体系尚未健全, 信用信息不能及时充分共享, “一地受罚、处处受罚”的机制也未完全建立, 投标人的违法行为不能受到及时的处罚。投标人通过低价中标的收益远高于承担的风险, 使得不少投标人“铤而走险”, 不惜违法违规操作。

        三、建议与措施

        1. 规范评标办法选择

        目前招标投标规章制度中对于不同评标方法的适用范围说明比较笼统, 建议行业协会出台相关规范, 针对评标方法滥用、不当使用的问题, 进一步明确各类评标方法的运用原则, 严格限定“经评审的最低投标价法”的适用范围, 引导招标人结合招标项目具体特点, 根据标的物的属性特征选择适合的评标方法, 不断提高招标工作质量。中国石油天然气集团公司招标管理办公室出台了《评标方法选择与评标标准编制规范》, 对于不同类型招标项目评标方法的选择及评标标准的制定给出了指导性建议, 从近几年实践来看, 对于规范提升招标工作质量和水平起到了很好的促进作用。

        2. 严格管控招标实施

        (1) 提高招标文件编制水平

        提高招标文件质量是招标工作从注重程序向注重质量转变的重要因素。首先要做好招标准备工作, 包括落实资金、合理设定招标范围、详尽表述招标需求, 给投标人合理报价提供尽可能清晰的决策依据。其次要加强对评标标准科学性研究, 在标准制定上多下功夫。通过研究分析国家与行业要求、技术规范、市场行情等信息, 结合企业实际, 制定科学合理的评价指标, 同时要充分考虑后期运行维护等费用, 追求全生命周期运行成本最低。加快改变以价格为决定因素的招标模式, 实施技术、质量、服务和价格等多种因素的综合评估, 有效推动“拼价格”向“拼质量、拼服务”转变。

        (2) 保障评标过程依法合规

        评标专家的履职能力和业务水平直接影响评标结果与招标质量。应当进一步细化专家库的专业分类, 加强专家培训与履职评价考核, 增进专家对评标程序和评标规则的了解, 强化专家依法合规意识, 提高专家综合素质, 全面提升评标工作质量。招标过程还应注意严格把控评标工作程序, 组织专家熟悉招标文件, 在全面了解招标要求的基础上开展评标工作。评标过程中, 评标委员会发现报价可能低于成本的情况时, 必须要求投标人对报价组成、供货范围、实施方法、风险和责任等问题进行详细说明, 如果投标人不能合理说明投标不低于成本, 投标应当被否决。

        3. 切实加强合同监管

        一方面要完善招标文件合同条款, 合理确定合同变更及价格调整的允许范围、调价依据与方法, 严格约定各方权利义务、履行方式及要求、争议界定程序、违约责任、风险划分、索赔等重要内容。另一方面要加强对合同履行全过程的监督检查:一是建立严格的设计变更和价格调整审批流程, 堵塞低价中标高价结算的制度漏洞, 引导投标人理性报价;二是在工程、货物验收方面严格把关, 组织专业人员参与验收;三是出现违法违规行为时严肃追责, 除承担直接责任的中标人外, 招标管理部门、监理方、检验机构等所有涉及问题的过失方都应追究责任, 进行严肃处罚。

        4. 构筑共享诚信体系

        运用互联网+、大数据、云计算等信息技术, 建立统一、公开、共享的市场主体信用数据库。通过公共资源交易服务平台、行政监督平台、电子招标平台, 实现各市场主体信用信息在全国范围内的共享。在此基础上推进失信惩戒机制建设, 对一切不良行为“零容忍”, 构建不良行为处置的刚性机制。对发生过严重质量安全事故和失信行为的投标人加大惩处力度, 严格限制进入市场, 使失信行为与招标采购活动紧密联动, 真正形成闭环管理, 根治“低价中标”现象。

        综上所述, “低价中标”有其产生的社会根源和经济因素, 我们不能以偏概全、一叶障目, 由于市场中出现一些负面现象就对其进行全盘否定, 也不可忽略各种社会根源问题对其听之任之。唯有进一步完善招标投标制度设计、严格制度执行、强化监督管理, 才能创造鼓励优胜劣汰的市场竞争环境, 营造“优质优价”的市场氛围, 构建统一开放、有序竞争的健康市场。

        要加强对评标标准科学性研究, 在标准制定上多下功夫。通过研究分析国家与行业要求、技术规范、市场行情等信息, 结合企业实际, 制定科学合理的评价指标, 加快改变以价格为决定因素的招标模式, 实施技术、质量、服务和价格等多种因素的综合评估, 有效推动“拼价格”向“拼质量、拼服务”转变。

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