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    • 浅析招投标专家评审制度

        专家评审制度是从1999年8月30日《中华人民共和国招标投标法》颁布时开始确立,在近21年的招投标实践中,专家评审制度对建立公平、公正的招投标市场竞争环境和预防腐败方面发挥了积极作用。但专家评审制度实施中的种种问题也在逐渐显现,对现行专家评审制度改革成为重中之重。如何进一步完善现有专家评审制度,成为业界和管理部门的重要课题之一。

        

        一、专家评审制度的前世今生

        

        专家评审制度伴随着招投标制度的发展逐步完善,1984年《建设工程招标投标暂行规定》明确“大中型建设项目和重点工程由招标单位组织投标企业并邀请项目主管部门、基建综合部门、建设银行参加评标定标”。1992年《工程建设施工招标投标管理办法》规定“评标组织由建设单位及其上级主管部门(包括由建设单位委托的咨询、监理单位)和建设单位邀请的有关单位组成”。1999年《中华人民共和国招标投标法》和2002《中华人民共和国政府采购法》颁布实施,确立了两个法律体系的现行招投标专家评审制度。之后,国家发展改革委、财政部等部门按照《招标投标法》和《政府采购法》的相关规定,制定出台了一系列专家评审和管理的制度,建立了相对完备的专家评审制度体系。

        

        现行制度体系规定,招标项目实行专家评审制度。专家库由省级以上人民政府财政部门建立并管理,招标人和采购人(以下简称“招采人”)根据招标项目需求在省级专家库中随机抽取,与招采人代表组成临时评标委员会。评标委员会根据招标文件规定的评审程序、评审方法和评审标准对投标文件进行公正、专业、独立地评审,评审结果作为招采人定标的依据。

        

        二、专家评审制度实行中出现的问题

        

        专家评审制度设计遵循公平、公正的原则,对招采人限权、分权,预防腐败。经过二十余年的发展,建立了相对完善的专家评审制度,形成了科学成熟的操作方法,极大压缩人为操控空间,严格风险防范。但由于外部环境和制度本身的局限性,在实行中仍然存在一些问题。

        

        1. 专家不专业,不能满足评审要求

        

        专家库建立和管理的现行规定主要有《公共资源评标专家专业分类标准》《评标专家和评标专家库管理暂行办法》(2013年九部委第23号令修订)和《政府采购评审专家管理办法》(财办库[2016]198号)等。按照上述规定,专家只有达到相关技术职称或同等专业水平等条件,并经过培训考核才被纳入专家库。但实际上,由于专家数量不足,特别是市级以下区域,专家数量和专业不能满足项目评审需求,有时就会出现专业技术条件放宽,专业分类从简的情况,使用时只能从大类或相近专业抽取专家,甚至出现“评委变常委”的情况。另一方面,有一部分专家虽完全符合入库条件和专业资格要求,但日常并不从事相关专业工作,无实践经验,理论知识老化,不熟悉新技术。所以,两方面的原因造成,有相当部分专家并不专业,不具备相关专业知识和能力,很难胜任相关专业评审工作。

        

        2. 独立评审,不独立或太独立影响评审质量

        

        独立评审是相关法律法规对评标的要求,《政府采购法实施条例》第四十一条第一款规定,评标委员会应当按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审;《招标投标法》体系中虽没有明确“独立”两字,但独立评审的要求贯穿在法条之中。

        

        针对独立评审问题,实践中出现了两个极端,一是不独立,由于评标委员会全部成员或部分成员评标能力不足、责任和公正意识不强等,容易受招采人代表等其他在评标现场的人员影响评标意向,按招采人等意向评审,甚至有评委抄作业式的“跟风”评标。二是太独立,片面理解独立评审要求,把评标讨论、共同研究视同猛虎,规定专家之间不得有任何探讨,甚至对专家进行物理隔离。现阶段,部分专家能力不足,适当专业层面的讨论是非常有助于提升评审质量的。否则,就难免出现错误评审和随意评审的情况。所以,在评标过程中要平衡好专业讨论和个人意向的度,因为不独立和太独立都会严重影响评审的公平和公正,影响评标质量。

        

        3. 封闭评审,专业评审变程序性快速评审

        

        《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系都要求评标在严格保密情况下进行,要求评标委员会在规定时间、规定地点开展评标工作,不得与外界有任何接触和联系,评标结束后,所有人员才能离开评标现场。法规上对评标时间没有限定,应按照项目评审的需要进行确定。必要时,评标委员会可以根据评审情况要求延长,以保证评审质量。

        

        实践中,在这种封闭式评标的状态下,无论是招标人、招标代理机构还是评标委员会都不希望评标时间太长,一般项目的评标时间控制在半日内。但是,投标文件少则几份多则几十份甚至上百份,评标委员会在短时间内完全熟悉并理解招标文件存在困难,而要进行全面、仔细的阅读分析和比较投标文件就更是“难上加难”,所以只能粗评,“走马观花”,跟着流程走,遇到不确定问题,也无法获得外界的技术支撑,只能凭已有经验作出判断。可想而知,在这种情况下完成的评标工作,出现随意评审,评审质量不高的情况是司空见惯,甚至会出现漏评、错评的现象,从而严重影响招标的公平、公正,影响评标质量。

        

        近几年,为解决专家少和防止专家腐败的问题,全国各省市都推出远程异地评标,在制度上极大降低了投标人影响评审专家的可能。但同时,由于部分专家专业能力不强或缺乏主体责任意识,随意快速评审更为常见,只为评审费而评审,远程专家容易变成快评专家。在现实评标过程中,经常出现本地专家资格评审还未结束,远程专家已完成全部评审的现象。

        

        4. 专家权责不对等,难追责轻追责

        

        现行法律体系规定,评审专家只是一个资格,不是一个职业,通过随机抽取产生,组成评标委员会参与评标。《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系对专家和评标委员会都有明确的纪律和评审要求,未按要求评审的,可按《招标投标法》第五十六条、《招标投标法实施条例》第七十一条、《政府采购法实施条例》第七十五条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部87号令)第八十一条等法条规定了对专家进行处罚,甚至追究刑责的情形。但在实践中,评标委员会只是一个临时机构,招标人、监管机构对其缺乏约束力,当出现随意评审或错误评审,产生不良后果时,很难追究专家和评标委员会的责任。即使对照法条,一般也仅是禁止其在一定期限内参加评标;情节严重,取消专家资格。这种处罚力度相对专家仅获取有限评审费是公平的,但对专家来说,参与评标本身就是“业余”工作,限制或取消专家资格,对其影响力度较少。但对一些重大项目而言,随意评审或错误评审轻则引起异议质疑投诉、耽误工期,重则错选中标人,对项目造价和质量造成极其不良的影响。

        

        实际上,评标委员会及其专家只要不触犯刑法,仅是评审产生错误,鲜有被追责的。长期如此,专家缺乏主体责任意识,评标走过场、走流程,仅按招标人或招标代理机构的主观意向评审,随意打分的现象常有发生,严重影响招标的公平、公正,影响评标质量。

        

        三、解决专家评审问题的建议

        

        以上专家评审中出现的问题,主要包含:专家不专、不独立评审、快速评审和权责不对等,归根结底主要是专家的专业知识和能力不足,缺乏责任意识造成的。原因不复杂,但解决不容易。现存两种方法,一是改变专家评审制度,学习国外谁采购谁评审谁负责的采购小组评审制;二是不改变专家评审制度,通过提升专家能力、强化责任意识、建立专家的激励约束机制等来尝试解决问题。第一种方法现阶段实施难度大,在现有体制下会存在权力寻租风险,目前只能在第二种方法上寻求突破,探索建立一个有效保证评审质量的专家评审机制。

        

        1. 加强专家的日常培训,提高专家评审能力

        

        现有专家库成员都是业余评审专家,符合条件申请入库后,日常评审中遵循特定的评审考核制度,少有参加日常培训学习的要求。随着招投标的法律法规不断完善,各专业领域的新技术不断涌现,市场格局不断改变,项目是按照最新要求进行招标的。如果专家不清楚新法规,不熟悉新技术,不了解新市场,在评审中将难以发挥专家的作用。让专家更专,成为一个或多个细分领域真正的专业行家,日常培训就显得非常重要。

        

        建立专家培训考核制度,既要有培训,也要有考核。只有有考核的培训,才能起到培训效果。进一步做到凡培训必考核必记录,培训记录和考核结果将直接影响其参加评审的概率,培训越多、考核越优秀越会获得更多评审机会。同时,未参加培训或培训不合格的专家,将逐渐失去评审机会,直至移出专家库。利用新媒体网络技术,发展专业培训市场,免费基础培训和收费专业培训相结合,应由专家承担的培训费用从评审费用中逐步分次扣抵,这样既能提升专家培训的积极性,又使降低专家的费用负担。

        

        2. 建立专家差别激励约束机制,强化专家责任意识

        

        建立专家差别激励机制,根据专家日常评审考核情况,结合其专业水平和培训考核结果,确定专家的不同级别。不同级别的专家获得评审机会和评审报酬进行差异化。专家获得更高级别,既能获得更高荣誉感、身份感和成就感,又能获得较高报酬。这样,专家会更加珍惜评审专家的身份,为了保留现有级别或升到更高级别,会以更加严格的要求,约束自身评审行为,增强责任意识,更注重提升自身的专业水平,从而提高评审质量。

        

        建立专家差别约束机制,应该“权责对等”,专家级别越高,也要承担更多责任和义务。根据专家级别建立差别责任追究机制,一旦发生评审错误,引起不良后果会影响专家晋级,甚至降级、开除,甚至追究刑事责任。在日常评审中,一标一考核,逢复议必考核必明责,明确评审专家存在明显失误,一律不得发放评审费,并被记录在案,只要有复议就必须有原因、有责任、有主体,强化责任追究,提高责任意识。

        

        3. 发展智能辅助评标,提高评审效率

        

        电子化招投标时代已经来临,电脑智能辅助评标也在快速发展。目前,智能辅助评标主要包含两种,一种是针对商务标的自动评审,包括一键清标、自动计算报价分等,这在技术上已经完全实现,不需要人为参与;另一种是资格性及符合性审查的辅助评标,这在技术上目前还只能是辅助性。但随着OCR识别、区块链共享、大数据等技术的发展,计算机系统能自动识别证书和文字,运用共享数据可以对投标文件进行符合性审查,按照这种趋势,智能评审未来必大有可为,将在更大程度上代替专家或减轻专家的评审工作量,会提高评审的准确度和效率。专家可以将主要精力集中在更专业的评审上,有利于提高评标质量。

        

        4. 破冰招采小组评审制,探索招采人完全责任制

        

        招采小组评审制是很多欧美国家所采取的评审制度,谁采购谁评审谁负责。招采小组根据需要,可以聘请外部专家,在评审中随时获得专家和外部的支持,通过充分比较认证,得出评审结果。这种评审方法,如果抛开权力寻租风险,是一个非常科学的评审机制,既能够遵循公平、公正的原则,又可以最大限度保证招投标质量。虽然现阶段推行还存在很多难题,但是可以尝试选取一些只有符合性评审的简单项目,实行招采小组评审制,由招采人牵头组成招采小组,由招采小组负责对投标文件进行非封闭式非限时评审,招采小组对整个招投标过程和结果负责。

        

        为降低招采小组评审中的权力寻租风险,可以从两个方面加以保证。一是数据电文传输,不可改、可追溯。使用全流程电子化和全程无纸化,全部使用数据电文网络传输,长期保存,不可更改,处处留痕,保证投标文件和承诺不被更改调换。二是扩大公开内容,以公开促公平。评标结束后,评标结果和所有不涉及商业机密的投标材料全面公开,接受所有投标人和社会的监督,促使投标人诚信投标,招采小组廉洁尽责。否则,就会面临其他投标人、相关人员的质疑和投诉,如调查属实要承担相应责任,以公开促公平。

        

        评标是招投标最重要的环节之一,直接决定着招标结果和项目的“成败”。同时,专家评审是评标的核心制度,在招投标中的重要性不言而喻。自《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》推行公共资源交易平台整合以来,从上至下高度重视公共资源交易行业的发展,各省都在规范和加强专家库的建立和管理,逐步从分散到统一进行规范。很多省份已先后出台了一系列专家库的管理制度,相信专家评审存在的问题会随着进一步的规范和完善得到逐步解决。

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