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    • 国有企业采购内控制度优化策略

        摘    要:

        采购内控制度如果不紧扣法律法规的更新和国企发展战略的变化而进行适时优化,就会使制度脱离实际、缺乏可操作性,引发巡视、巡察、审计风险。本文结合工作实践,对国企采购内控制度的优化思路进行反思和总结,提出国企采购方式选择、招标采购范围设定、“特事特办”规则和电商采购流程管控方面的合理优化措施,以提高国企采购内控制度的规范性、有效性和风险控制性。

        国有企业作为控制国民经济命脉的经济组织,除了完成作为企业属性的盈利、国有资产保值增值任务外,还承担着贯彻党中央战略意图、发挥社会公益属性的社会职能。国企的采购项目由于金额较高且关系到国计民生,极易引发社会舆论关注。不以规矩,不能成方圆,完善采购内控制度建设,是国企实现降本增效、防范廉政风险的有效途径之一。

        一、当前国企采购内控制度存在的问题

        (一)缺乏制度持续优化意识

        采购内控制度以提高企业采购工作规范性和效益性为目的。采购内控制度除不能违背国家、地方法律法规外,也要和企业当前的主业、规模、管理现状相适应。随着法律法规的更新和企业的发展,采购内控制度要随之不断修正。如果对采购内控制度存在“一锤子买卖”的思维偏差,缺乏制度持续优化意识,会导致采购内控制度脱离企业经营实际,出现国企采购“无规可依,有规难依”的局面。

        (二)采购方式使用不合理

        在巡视、巡察、审计中,国企招标采购领域的违法违规问题多集中在应公开招标未公开招标、招标采购程序不规范、内定中标单位、招标采购竞争性不足等问题。出现这些违法违规问题的原因除确实存在的违法乱纪等情况之外,采购内控制度中使用的采购方式与国企正常经营发展不适应也是一个重要原因。《招标投标法》对国企的公开招标和邀请招标方式进行了规定,《政府采购法》规定的非招标采购方式也为国企采购方式制订提供了借鉴,但是国企作为市场主体,需要参与市场竞争,必须能够对市场需求作出快速反应,合理参照法律法规和规范,正确选择采购方式就是提高国企采购效率和效能的关键。例如,企业之间签订战略合作协议,双方基于互惠互利角度会存在互相采购的情况,对于非法定招标项目,若采用公开招标等方式,除了采购效率较低外,也容易引发规避招标、内定中标单位的风险。

        (三)采购程序偏行政化

        根据《政府采购法》第二条“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。“国企”这一采购主体不属于《政府采购法》所规定的采购主体,无论采购资金是否属于财政性资金,均不属于政府采购,不适用于《政府采购法》。政府采购为了提高财政资金的使用成效,维护公共利益,其复杂性决定了政府采购效率受到多方因素的影响,部分国企在制订采购内控制度时照搬照抄《政府采购法》,忽视了自身生产经营属性,反而会因为《政府采购法》程序的行政化,使国企难以对市场作出快速反应,影响企业生产经营效率和业务拓展。

        (四)电商采购缺乏管控

        随着“互联网+”的发展,电商采购模式应运而生。电商采购以网络媒体和网络技术为载体,通过大型、正规网络商城进行网上交易,极大地提高了采购效率、降低了交易成本,因而在国企招标采购中得到了广泛推广和应用,一些大型国企也自发创建交易网站以供内部采购工作使用。“互联网+”在招标采购领域中的快速应用,倒逼采购内控制度必须作出改变,但部分国企的采购内控制度并没有随之作出调整优化,使得电商采购处于没有制度约束的“裸奔”状态。

        二、采购内控制度优化的实践与思考

        (一)树立持续优化采购内控制度的意识

        一是对制度的稳定性和灵活性有正确的认识。采购内控制度必须要符合最新法律法规的要求,符合企业发展的需要。宪法都要随着国家经济社会发展不断修正,国企采购内控制度也不能因为刻意追求稳定而一成不变,而是要不断更新和完善。二是要准确把握采购内控制度落实情况。从一线着手调研制度落实情况,不断收集问题、分析问题、解决问题,对采购内控制度进行持续“纠偏”。三是要求招标采购管理人员不断提高自身专业素质,对法律法规的最新变化和招标投标业务的发展走向有准确认知。

        (二)合理选择参照对象,正确使用采购方式

        1.以《招标投标法》作为采购内控制度设计红线

        国有企业因其资金来源属于全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资,项目的性质又大部分属于大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,绝大部分工程建设项目相关标的物的采购都必须符合《招标投标法》,因此国企在进行上述标的物采购且达到法定规模标准时绝不能违背《招标投标法》规定,否则项目在无法开展的同时还会承担相应的违规违纪风险。

        2.选择《政府采购法》《国有企业采购操作规范》《国有企业采购管理规范》作为参照对象

        国企采购内控制度虽然不能照搬照抄《政府采购法》,但《政府采购法》经过十几年的发展,经过多次修改,其公开招标限额和采购方式已较为适应目前的经济社会大环境。如国企可以在非法定招标项目上借鉴参考政府采购制度中的竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式、采购程序,并结合国企自身行业特点制订有针对性的实施细则,以保证采购行为的公平性、市场性和程序规范性。

        《国有企业采购操作规范》《国有企业采购管理规范》凝聚了部分国有企业采购部门和业内专家的智慧,对于国企采购具有很强的针对性和可操作性。如对于国企基于长期发展规划发生的需要与特定供应商进行长期战略合作的情况,《国有企业采购操作规范》提出了合作谈判的采购方式,并对合作谈判的程序进行了详细规定,兼顾了国企实现中长期发展规划、招商引资与采购程序的合规性。

        (三)合理划定采购内控制度和招标采购方式适用范围

        对于如何明确采购内控制度的适用范围,部分国企采购内控制度参照了《政府采购法》的规定:“本法所称采购,是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为,包括购买、租赁、委托、雇用等”,容易导致国企非合同方式采购逃避企业监管,产生大量的“基层蛀虫”。那么如何划定合理的采购内控制度适用范围呢?在实践中,国企采购内控制度可以适用于使用企业资金,以确定的方式和程序,通过购买或租赁等形式,获取货物、工程和服务的行为。

        国企采购涉及的品种和领域较多,各领域市场资源状况差别较大,有充分竞争市场,也有稀缺市场。从资源市场竞争条件来看,招标采购方式较适用于充分竞争市场领域。对于明显缺乏竞争条件的项目,如企业经营发生的供电、供热、供水、供气、高速公路通行等费用,可以由企业内部采购管理部门认定后进行直接采购,以提高企业运转效率。

        (四)“特事特办”要有原则

        国有企业集团化发展模式较为普遍,其业务呈现多元化的趋势,涉及的业务板块繁多,不加分析地套用法律法规和规范,企业发展活力会受到一定限制。例如部分企业发展各类贸易业务,贸易业务讲求时效性,要采用招标采购方式进行采购所需要的时间远远达不到贸易工作的要求;再比如企业参与投标时,为了满足招标人的要求需要采用特殊采购方式在短时间内采购各类设备等。国企的采购工作服务于企业发展,不能让制度限制企业正常生产经营。特殊情况确需进行“特事特办”,但也不能没有制度约束:一是要在采购内控制度中对“特事特办”的触发条件进行明确;二是做好成本分析,尽可能降低采购价格;三是设置紧急的、非正常流程采购情况发生次数红线,及时进行预警、调研、总结。

        (五)完善电商采购管控流程

        国企要实现采购内控制度与“互联网+”融合发展,一是要完善供应商信用管控流程,对供应商违法违规、失信行为做到永久记录、信息公开,设置差评或无诚信供应商退出机制;二是对内部电商采购平台,要做到平台内外采购相结合,如在平台内采购过程中发现供应商报价均高于同期市场平均价,则该项目平台内采购活动应立即中止,避免供应商形成“价格联盟”的可能;三是建立和完善信息安全管控流程,确保内部电商采购平台价格数据、产品规格、评价记录和信用记录等不被黑客攻击和篡改。

        三、总结

        制度完善非一日之功。国企采购内控制度一方面要对法律法规的更新作出快速响应,另一方面要与企业发展战略深度融合,既要使国企采购行为有规可依,又要把握规范性和效率性的平衡,充分发挥采购内控制度对国有企业风险防控、高质量发展的重要保障作用。

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