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    • 招标文件标准文本体系构建与完善建议

        招标文件是指导招标投标活动的纲领性文件。规范招标文件编制活动、提升招标文件编制质量,既是关系具体招标投标项目实施效果的关键所在,也是关系招标投标市场整体运行管理水平的重要课题。为此,各级政府和相关主管部门把加强招标文件标准化作为规范招标投标市场的重要抓手,纷纷发布各类标准(示范)文本,面向市场主体广泛推广运用,取得了较好的效果。在当前全面修订《招标投标法》的背景下,如何适应电子招标投标快速发展与不断创新的新形势,结合市场实践和发展对各类招标文件标准文本进行更新完善至关重要。

        一、招标文件标准文本发展历程

        2007年,国家发展改革委等九部委以56号令发布《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》,为我国招标文件标准文本应用拉开序幕。以此为开端,交通运输部、原铁道部、水利部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、中国民用航空局等国务院相关部门根据各自分管行业相继发布一系列标准施工招标文件。

        《招标投标法实施条例》第十五条第四款明确规定,“编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件,应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本”,这为招标文件标准文本制定与应用确立了法律依据。2011年,国家发展改革委等九部委发布《简明标准施工招标文件》和《标准设计施工总承包招标文件》(发改法规[2011]3018号)。2017年,国家发展改革委发布《标准设备采购招标文件》《标准材料采购招标文件》《标准勘察招标文件》《标准设计招标文件》《标准监理招标文件》五个标准招标文件(发改法规[2017]1606号)。同期,相关行业主管部门参考通用标准文本建设情况,也相继修订和制定发布相关行业标准文本。

        二、招标文件标准文本发展现状

        截至目前,国务院相关部门颁布招标文件标准文本(包括通用标准文本和行业标准文本)已达43个,国家层面标准文本体系化架构基本成型。

        通用标准文本9个(含施工类4个,货物类2个,服务类3个),基本覆盖了各类采购标的,并兼顾不同合同类型和规模。各类通用标准文本主要关注合规性和普适性,着力解决各行各类招标文件编制中带有普遍性和共同性的问题,在框架结构、基本程序、常规用语、共性做法等方面力求统一,并为不同行业和具体项目预留个性化完善空间。

        行业标准文本34个,主要覆盖房建市政、公路、铁路、水利水电、水运、民航、通信等依法必须招标项目相对集中的7个主要行业领域。这些行业标准文本以通用标准文本为基础骨架和模板进行了不同程度和方式的补充、调整和细化,以适应不同行业招标项目在专业特征、市场环境和交易实践的差异,并反映行业主管部门的管理模式和特征。

        总体来看,上述通用和行业标准文本的规范性、适用性和易用性得到各界广泛认可,对于全国范围内统一招标投标相关规则、提高招标文件质量、规范招标投标活动发挥了重要推动作用。但也应看到,标准文本建设还存在一些问题和不足,如部分标准文本发布历时已久与法律政策不匹配,没有做到与时俱进及时修订完善;现有标准文本主要面向传统线下交易模式,无法适应电子招标投标快速发展与不断创新的需要;标准文本相关内容过于刚性,无法完全适应具体项目交易与管理实践需要,规制与弹性需合理平衡兼顾等问题。

        三、标准文本体系构建相关建议

        标准文本建设和应用不仅是招标投标制度具体配套管理措施,同时也是政府对招标投标市场加以规范、引导、服务的有效技术供给,建好用好标准文本是保障我国招标投标事业持续健康发展的一项任重道远的使命。结合现状,笔者对标准文本体系建设工作提出以下建议:

        1.重视顶层设计,加强统筹部署

        标准文本建设覆盖多种标的类型、涉及不同行业需求和市场态势、被众多利益主体充分关注,是一项非常复杂的系统性工程。为了紧密契合制度演变、积极适应技术变革和有力支撑市场发展,亟须结合《招标投标法》修订同步启动标准文本建设管理的顶层设计,就功能定位、指导思想和原则、体系组成与架构、层级与关系、基本要素定义、共性方法和技术、主要任务等充分讨论达成共识,统筹布局、统一规划、整体部署,形成标准文本体系建设和提升的总体推进计划和阶段性实施方案。

        2.健全管理体制,推动持续改进

        首先,明确管理职责与分工,对照依法必须招标项目的主要行业范围和标的类型,落实各类标准文本建设及管理职责,责任部门按照分工对标准文本规划研究、制定发布、使用监督、跟踪评价、更新维护等全流程工作加以制度规范和合理管控。

        其次,建立跨部门协作机制,加强管理部门间沟通,交流标准文本建设应用和监管实践动态,就共性问题组织联合研究和协同改进。

        再次,加强标准文本应用辅导和监督,加大标准文本建设和应用的宣传和培训力度,并将标准文本使用情况作为招标投标合规性监管的重要内容。

        此外,应充分发挥专业机构作用,依托招标投标公共服务平台收集标准文本实际应用范围、普及程度和易用性水平等信息,利用招标投标协会紧密联系市场交易主体、汇聚专业人才的优势,建立健全标准文本应用评价反馈机制,通过各方努力共同推动标准文本体系持续改进、迭代进步。

        3.拥抱信息科技,适应电子化发展

        招标投标交易向电子化、网络化、数据化、智能化转变,已经成为大势所趋。最新《招标投标法》修订意见中,依法必须招标项目采用电子化招标投标方式成为必选项,也预示着招标投标全面电子化的进程势必大大加快。在此背景下,标准文本体系建设应紧密围绕招标投标电子化发展方向,一方面以全流程电子化招标投标为规范对象,全面梳理分析组织程序、行为规则、成果要求、评审方法、监管内容等方面与传统招标模式的差别,据此对各类标准文本的结构和内容进行全面适应改进,支持电子化招标投标交易机制的创新和优化;另一方面应关注电子化招标投标应用需求,在标准文本架构和体例设计时,对项目特征信息尽量采用相对规范和结构化的记录与表达方式,以适应信息化系统对具体项目信息快速准确地识别抓取、分类存储、对比验证、统计分析、评价决策等功能应用,方便招标采购交易大数据有效汇聚和挖掘利用,从而支持和推动电子化招标投标向数据化和智能化纵深发展,真正释放信息化技术在招标投标领域的巨大潜能。

        4.坚持放管结合,关注应用实效

        招标文件涵盖商务、技术、经济、管理、法律等内容,信息本来就繁杂丰富,考虑到各行各类招标项目的标的内容和交易环境呈现显著差异,具体项目参与主体的需求和差异,具体项目参与主体的需求和认知也是形形色色,应合理把握标准文本内容细度和使用要求,既要发挥规范指引的功能作用,又要适应具体行业、地方、单位、项目的具体应用需求。标准文本建设重心要定位于守住合法性底线和解决共性问题,不能事无巨细、大包大揽,而是为满足具体行业、项目的应用需求留有弹性和灵活度,赋予使用者合理自主权。

        标准文本体系呈现分层分级特征,其建设管理和推广应用都要实现有效的层级联动,通用、行业标准文本乃至再向下应用延伸的地方/单位示范文本、项目具体招标文件等之间要做好内容规划和使用要求方面的梳理和衔接,由上至下要实现逐级规范指引和同步更新,由下向上则体现有序承接和细化完善。

        此外,针对适用情形比较宽泛、实践做法不一、发展变化较快的标的和行业,招标投标活动中普适性规则占比较小,现阶段难以作出统一的、相对稳定的规范性要求时,可以考虑以编制指南或技术导则等其他形式代替标准文本,对招标文件编制工作加以规范引导和技术指引。这类指南或导则一方面全面重点提示招标文件编制必须遵守的法律制度规定(类似于工程技术标准中的强制性条款),另一方面针对招标文件组成架构以及各部分内容的编制工作及成果,给出具体实用的专业提示,包括并不限于编写原则、要素及条款组成、重点难点、备选方法和工具、内容示范示例、合理化建议、质量控制手段等。这种方式在统一规范性方面不如标准文本,但对使用者更具有亲和性,对具体项目更具有灵活适用性,结合市场实践和发展需求进行更新完善的效率更高。

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